世界秩序的十字路口
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梁岩：无论是美国还是中国，把问题归于外因如全球化和外部打压都是容易的，而推动自身改革则十分困难。两大强国都应正视自身的问题。

梁岩

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特朗普“对等关税”推出之后美元汇率的表现引发了国际金融市场的普遍关切。虽然美国长期国债利率上行，但是美元指数却连续下跌；结合黄金价格上涨，日元、瑞郎等避险货币走强，投资者似乎在为持有美国国债寻求更高的风险补偿。作为传统上全球最重要的国际货币，美元的这种表现极不寻常——即使在2008年美国本土发生次贷危机之际，美元和美债仍然强势上涨，这是当时全球投资者用真实资源对美国国家信用投下的信任票。

对美元国际货币地位和信用的质疑似乎还仅仅是一种象征与隐喻。更大的图景是美国主导的国际政治经济秩序——以自由贸易秩序为代表之一——似乎也在摇摇欲坠。在4月2日特朗普对几乎所有经济体加征关税以后，不仅仅中国坚决进行斗争，欧洲与日本的态度也趋于强硬。笔者以为，美国选择以伤害全球利益为代价解决自身的分配问题，其硬实力与软实力会同时受到削弱，并危及其国际领导地位。与此同时，主要竞争对手中国同样因为权力高度集中的体制，在国际和国内都难以获得全面性的支持。未来几十年，究竟是“美利坚世纪”继续主导全球，还是中国重归世界舞台的中心很大程度上取决于两大强国谁能优先解决自己的问题。若双方都不愿正视自身的问题，投资者可能需要面对一个更加分裂、混乱和不安全的世界。

特朗普关税政策的真实意图

在经历了对许多经济体威胁加征关税、加征关税和推迟关税乃至和中国的阶段性贸易协定之后，特朗普政府至今仍然保留了《美加墨贸易协定》覆盖之外国家约10%的“对等关税”，并对所有的钢铝和汽车进口加征25%关税。对主要竞争对手中国的平均关税则达到了40-50%。当然，上述税率还仅仅是临时性的安排，其他国家仍然需要与特朗普进行谈判。最新的情况是特朗普认为“欧盟不好打交道”，并威胁在6月1日对欧洲加征50%的关税。

虽然贸易谈判仍然在进行，全球政商学三界越来越清楚的意识到，特朗普并非像过往美国政府那样以关税为武器，推动其他国家开放市场，最终实现自由贸易；反过来，特朗普可能是认真的想要通过关税实现三大目的：

第一，推动制造业回流美国，解决美国大量关键产品包括药品、汽车、船舶等过度依赖其他国家特别是竞争对手中国可能产生存在国家安全问题。

第二，通过制造业回流美国，创造就业岗位，帮助美国在全球化中受损的蓝领阶层——他们也是特朗普大选时期的主要支持力量之一——缩小美国的贫富差距。

第三，通过对外国产品加征关税，筹集财政收入，减少美国的财政赤字。客观而言，财政赤字减少会降低美国的总需求，并缩小美国的贸易赤字。

正如新加坡总理黄循财近期指出，“美国一直是全球自由市场经济的基石……（但是）美国现在的做法并不是改革，而是彻底抛弃了它自己曾经建立的体系“；“以规则为基础的全球化和自由贸易时代已经结束”。

拜登路线与特朗普路线有何不同？

然而，为什么经济学理论上描述的美好的愿景——各国专注比较优势、实现专业分工、最终做大蛋糕的自由贸易秩序——最终被美国所放弃？就笔者看来，前拜登政府与现任特朗普政府对这个问题有着不同的答案。拜登政府认为中国的扭曲行为影响美国的创新和安全；而特朗普政府则更关切全球化对美国收入分配的影响。虽然特朗普政府更全面的找到了美国社会面对的挑战，但是却在解决方案中规避了美国自身的问题，也因此丧失了道义的高地，并可能较大程度冲击美国主导的国际地位。

美国前拜登政府认为，在中国融入全球化的过程中，并未充分遵守政府主要提供公共产品，而市场则在公平、透明和开放的环境中配置资源的规则，而是通过对国内市场实施各种保护、叠加产业政策大范围补贴，让中国企业在许多重要领域特别是制造业的一些关键领域获得竞争优势。由于制造业的创新很大程度上依靠“干中学”，而战争等紧急时刻供应链的安全还是要依靠自身和盟友；美国制造业一些关键领域的外迁和对竞争对手中国的依赖不仅仅影响美国的创新能力，还影响国家安全。

在尝试改变中国未果的情况下，拜登政府的解决方案则是对针对中国“不守规矩的行为”，实施“小院高墙”式的限制。在科技领域，拜登政府一方面通过对芯片等关键领域实施补贴（《芯片法案》等）增强自身实力，一方面通过出口、投资管制以及对人员交往的限制防范中国从美国获得先进技术，同时协调其他盟友国家对中国获取敏感技术进行限制。在供应链安全方面，拜登政府也继承甚至进一步强化了第一任特朗普政府对中国科技产品进口较高的关税和一般进口产品较低的关税安排，并且通过资金、立法、投资基础设施和国际协调（如《美加墨贸易协定》）等多种手段打造在岸外包、近岸外部和友岸外包，降低美国在健康、科技和敏感矿产品等关键领域对中国供应链的依赖。拜登政府也鼓励其他国家用关税对新能源汽车、光伏等本国市场进行保护，削弱中国的产业竞争力。

但是新一任特朗普政府似乎认为全球化本身就是问题；不仅仅中国被加征了较高的关税，日本、欧洲、甚至邻国加拿大、墨西哥的部分产品也被加征关税，钢铝制品和汽车的关税更是高达25%。特朗普还明确拒绝了欧盟提出的和美国互相实现零关税的建议。参考新任总统经济顾问委员会主席斯蒂芬•米兰近期引发广泛关注的《重塑全球贸易体系的用户指南》，美国可能最终希望不仅仅对中国的关税能稳定在50-60%，还需要普遍性的对其他国家加征约10%的关税。

如果仅仅关注不公平竞争和制造业外迁，不足以解释特朗普政府的行为。难道欧盟、日本与加拿大也明显扭曲市场经济？难道盟友国家甚至签署军事同盟条约的盟友国家的供应链也同样不值得信赖？实际上，依赖友岸外包和近岸外包的成本远远低于重振美国制造业。笔者以为，特朗普政府与拜登政府差别的关键还在于特朗普试图解决美国劳工阶层不满和国内贫富差距问题。

众所周知，美国制造业蓝领工人的选票是特朗普去年胜选的关键之一，而特朗普的当选很大程度上反映出美国国内贫富差距和阶层对立已经相当尖锐。美国国会预算办公室的数据显示，1979-2020年美国一次分配后的家庭基尼系数持续上升，2019年最高20%的家庭收入较1979年增长超过116%，但是其他家庭的实际收入增长还不到50%。即使税收、转移支付等再分配机制使得美国家庭二次分配后的基尼系数在2007年的高位略有回落，财富的基尼系数的持续扩大、以及劳工阶层工作安全和尊严的丧失等因素仍然造成了美国劳工阶层对当前经济运行模式的广泛不满。

诚然，对于美国这种资本密集型的国家而言，贸易使得丰裕要素资本获益，而稀缺要素劳动受损，但是全球化特别是中国劳工的影响肯定不是美国收入分配失衡的唯一因素。仅仅从基尼系数来看，1979年到2001年中国加入WTO之前，美国家庭初次收入分配后的基尼系数已经从0.42上升到0.49，上升了0.07，而中国加入WTO到疫情前的2019年，基尼系数不过进一步上升到0.51，仅仅上升了不到0.03。

实际上，美国至少有三种方法缓解本国的贫富差距，却没能取得实质性的进展。第一，美国政府可以通过建设更合理的社会保障体系缓解蓝领阶层的不满，但是进展不利。第二，美国可以改善阶层流动性，让底层的年青人有上升的通道；然而，包括公立教育等多方面的问题使得美国成为阶层流动最小的国家之一。第三，从疫情前美国大型企业ROIC持续上升和美国整体利率低迷的明显背离来看，企业部门的垄断也是美国蓝领工资增长停滞、财富差距扩大的重要原因，而美国的反垄断机制同样无所作为。

如果说拜登政府是部分因为忽视了分配的问题而失掉政权，特朗普政府为这个问题找到的缩小全球的蛋糕而改善自己分配的方案（且不论是否成功）肯定不合理。忽略自身的问题把一切责任推给其他国家，特朗普政府不仅仅损害本国的硬实力，也让美国丧失了道义方面的软实力。关税可能为美国创造若干汽车工人的工作岗位，但是难道德国工人就应该失去这些工作岗位？而且由于蛋糕总体缩小，美国创造的岗位数目理论上还要小于德国消失岗位的数量。于是盟友们逐步和美国分道扬镳，而美国主导的国际秩序也在摇摇欲坠。

对中国评价的分裂之谜

美国的衰落当然意味着可能存在“秦失其鹿而天下共逐之”的可能，作为美国主要竞争对手的中国也看到了“彼可取而代之”的机会。然而，中国真正做好准备了吗？

从国际上来看，即使特朗普政府如此倒行逆施，也并没有出现反抗美国“天下云集响应，赢粮而景从”的景象。在中国带头反制关税、欧盟在一定程度跟随之后，特朗普政府只是宣布暂缓关税实施，欧盟就立即投桃报李，也宣布暂缓反制措施。那些更小一些的经济体更是纷纷积极与特朗普政府商洽，试图达成双边协议而完全无视世贸组织最惠国待遇的规则。真正愿意与中国共进退的国家实则有限。

这无疑意味着在国际政治中，价值观和规则仍然是重要的。否则，仅仅按照“合纵连横”国家利益绝对主导的逻辑，欧盟和中国作为仅次于美国的世界第二和第三大经济体就该是天然盟友，如同三国时期吴蜀是天然盟友一样。实际上，即使在中国古代，华夷差异等政治正确对“国际政治”也影响巨大。比如，为了换取同盟，石敬瑭曾经把燕云割让给契丹，而刘备也曾经把半个荆州交付给孙吴，中国史学家对这两件事情的评价也明显不同。

在中国国内，固然对特朗普政府“反复无常”、“肆意凌霸”的行为有越来越多的批评，反思中国收入分配失衡、扭曲全球竞争规则的声音也并不少见。实际上，关于中国政治经济体体制的评价，一直也在国内存在激烈的争议。

一方面，“解放和发展生产力”，“以公有制为主体，实现共同富裕”的社会主义目标在中国有许多的拥趸。实际上，几千年“修身、齐家、治国、平天下”的儒家传统一直强调个人对国家与社会的责任，从跟这个意义上说，社会主义反而与中国的历史传统和现实国情更加匹配。另一方面，面对2025年扩大内需之际体制内人员每月加薪500元，而农民养老金只是每月提升20元的现实，以及截止2023年133万亿国有企业净资产2024年仅仅有3700亿利润上缴用于公共财政支出，仅仅有数百亿分红贡献给社会保障基金的数据，即使是对体制最坚定的支持者，也无法否认中国的社会主义道路肯定存在一些深层次的问题。

就笔者看来，中国在国际社会不被充分认可，在国内社会也产生争议的关键不在于社会主义道路本身，而在于权力高度集中的体制。这一体制继承于秦朝、清朝等腐朽落后的封建王朝，不仅仅产生了严重的委托代理人问题，还阻碍中国建立良好的产权制度、影响了生产力的发展，并且大大提高了中国社会信息处理的费用，降低了全社会的运行效率。

首先，权力集中于上级导致了中国社会治理结构中“只唯上”的导向，权力和资源为领导服务，而非向民众负责和分配。“立党为公”、“执政为民”的本心与初心，也因此无法充分落实。于是，权力寻租难以被系统性根除，而社会保障体系的建立则始终步履维艰。收入分配失衡和内需不足于是就成了中国经济的阿喀琉斯之踵。

其次，权力集中也使得公权力侵犯产权无法被制止，影响技术进步和生产力发展。诺贝尔经济学奖诺斯在其名著《西方世界的兴起》指出，创新等经济活动是有成本的，只有完备的财产权制度才能使得私人从事经济活动收益与成本和社会整体的收益与成本相一致，而能够最大程度鼓励私人从事经济活动。这一制度的建立是西方世界兴起的关键。而历史学家斯塔夫里阿诺斯在其名著《全球通史》则在比较了中世纪多个欧亚大陆文明中心之后提出，欧洲在罗马帝国崩溃之后没有恢复中央集权的帝国制度是欧洲在近代能够脱颖而出的最主要原因。

“决策效率高”和“集中力量办大事”的理由常常被用来为权力集中来辩护。实际上，任何制度都有优势与劣势。然而，中国的明清帝国、欧洲的格布斯堡王朝、印度的卧莫尔帝国最终走向衰落，而荷兰和英国最终崛起的事实表明，在世界进入到近现代社会以来，决策效率的优势远远不足以抵消中央集权制度对产权保护损害等方面的劣势。

最后，经济学界也普遍认可，由于基层政府和中央政府在信息获取方面各具优势，虽然一些职能由中央政府行使更有优势，大量和基层相关的的决策需要在基层政府做出，并且在基层政府层面进行约束监督才最有效率，上级不宜越俎代庖。因此，中央政府和地方政府实际上是责权分离的两个组织，例如，无论纽约州州长还是东京都知事都不是美国总统和日本首相任命，对他们的监督和问责也主要在同级的议会和媒体；而联邦调查局和纽约警察局的职能也有明确的不同。

然而，受到权力集中的影响，中国地方政府的治理结构始终无法完善。不仅仅中央和地方政府的职责高度重叠，地方的人事任免权、最终的决策权和监督权都在上级。然而，对于大量地方事务，上级政府又没有足够的信息实施良好的决策和监督，最终产生“一抓就死、一放就乱”的诸多问题。比如，当中央政府放松对地方政府举债的约束时，就可能出现债务膨胀尾大不掉；但是一旦严控地方政府债务，那么地方官员又普遍表现的“不愿作为”。

从一定意义上说，今天中国权力集中体制的管制范围甚至比封建王朝还有所扩大。比如，封建王朝时期皇帝等少数统治者自上而下如指臂使的范围也不过是王朝政府之内，下到县级；而今天中央对地方直接控制不仅仅可以达到行政村，还包括国有企业等经济组织、工会妇联等民众组织、以及大学、媒体等社会机构。这也造成了不仅仅中国政府的职能行使受到影响，大量经济组织和社会组织的运行也不尽如人意。比如，130万亿国有企业净资产回报偏低也就是意料之中的事情。

社会主义与权力集中并不必然共存

笔者以为中国权力过于集中的制度安排需要改革，而这并不意味着中国背离“解放生产力，发展生产力，消除两极分化，最终达到共同富裕”的社会主义道路。反过来，中国的改革可能会使得自身的道路走的更加行稳致远。

首先，改革权力高度集中的体制有利于提升中国国有经济的效率，其实有助于巩固中国公有制为主体，多种所有制并存的经济制度。举例而言，研究表明新加坡的淡马锡虽然是国有企业，但是其运作效率完全可以和一流的私营企业相比，关键在于较好的实践了基于科学的现代企业制度，实现了良好的公司治理。在内部治理方面，允许董事会、监事会与经理层分权制衡，在外部治理方面，主要做财务投资者，允许“敌意收购”等外部约束对所投资企业的管理层构成威胁。如果中国能够效仿，国有经济的运行效率必将大大提升，公有制为主体的经济制度也肯定会得到更加广泛的拥护。

其次，改革权力高度集中的体制也并不影响执政党的执政地位。美国的共和党和民主党都没有采取中央对地方、上级对下级全面控制的制度，也并不妨碍其在美国执政。此外，即使没有权力高度集中的体制，无论是拜登还是特朗普作为国家领导人的地位也并没有因此受到影响。

最后，国际社会对于公有制为主体的经济制度的主要担心并不是公有制本身，而在于因为政府干预引发的治理问题和竞争公平问题。例如，新一代贸易协定CPTPP并不禁止国有企业存在，只是对国有企业设定了非商业援助条款、透明度义务和监管中立条款等多项条款要求实现“竞争中性”。比如，“非商业援助条款”严格约束缔约方直接或者通过国有企业等方式间接向本国国企进行“非商业援助”活动，这些活动涵盖但不限于资金提供、债务免除，优惠融资、担保条件、违背投资惯例的股权投资，以及以优惠条件提供货物或服务等。

然而，在权力集中的制度安排中，国有企业由于人事任免、问责监督的权力都属于上级政府，一定意义上是政府的一个部门，天然无法与其他经济主体公平竞争，也常常因为政府的需要扭曲其利润优先的经营目标，引发诟病。如果能够改变，中国的经济制度与世界接轨的便利程度也会大幅上升。

世界秩序的十字路口

从国际格局来看，无论是中国还是美国若能首先解决自身的问题，无疑将为保持或成为世界的主导国家赢得先手。美国只有在首先解决自身问题的情况下，才能重新举起建立以公平竞争、做大蛋糕规则为基础的国际秩序的大旗，并保持自己“自由世界”盟主地位。中国也只有解决自身权力过度集中的问题之后，才能进一步真正推动改革和开放，让自身融入全球。实际上，已经有投资银行的经济学家建议中国采用零关税、零壁垒、零补贴的“三个零”战略应对美国的对等关税，争夺世界政治经济秩序的主导权。然而，没有对于中国关键问题的改革，有关措施恐怕难以落地。例如，在国有企业治理能力大幅提升之前，中国不大可能接受零补贴、领壁垒的安排而坐视缺乏效率的国有企业大量退出市场竞争。

当然，无论是美国还是中国，把问题归于外因如全球化和外部打压都是容易的，而推动自身的改革则十分困难。若两大强国都无力正视自身的问题，那么美国可能逐步丧失其国际秩序的主导权，而中国也缺乏足够的合法性取而代之。也许未来几十年，投资者要对一个更加分裂、混乱和不安全的世界做好准备。

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