从国家能力看中西大分流（二）
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马德斌：集权在清朝达到顶峰，皇帝需要在忠诚和能力之间做出选择，达到平衡。这种两难问题并非中国独有，而是普遍存在于极权统治的政体中。

马德斌

■二、蒙住眼，因为剁手难：”仁政”的政治经济学解释

中央集权在清朝时期达到顶峰，也产生了一个新问题：皇帝和他的官僚形成了很微妙的互动关系，面临着一个两难的行政选择。一是需要保证官僚的忠诚。皇帝要确保官僚不会反叛，不会欺诈百姓，不会导致官逼民反进而威胁皇权统治。在这种互动中，皇帝、官僚和纳税的老百姓之间的关系，近似于石头剪刀和布之间的制约。二是需要保证官员的能力。国家要面临外部的战争，比如宋朝就需要像岳飞这样的优秀将领抵抗外敌；同时还要面临内部的各种灾害，需要赈灾救民。要想满足这一需求，官僚则必须是有能力的官僚。因此，皇帝需要在忠诚和能力之间做出选择，达到一种平衡。这种两难问题并非中国独有，而是普遍存在于极权统治的政体中。

我的模型建立在三个群体即皇帝、官僚和群众之间的互动基础上：一方面主要是皇帝和官僚的互动，或者中央和地方的互动；另一方面是官僚和民众的互动。因为中国社会最大的特点是权力之间的等级关系，并且这个等级关系没有有效的制约。所谓父母官并不是说父母会对你用刑用罚，而是指这种权力关系好比父母是建立在亲情血缘关系上，它有等级与温情但没有制约与保障。在中国的传统法律体系中并没有权力这一概念。所以在传统中国社会中，没有权力被侵犯的说法，而通常是说自己被冤枉了或受了委屈，需要向政府伸冤。

这个模型的中心问题在于皇帝有他的目标函数，既要求灾害出现时政府能及时得到经济保障，又要求在和平时期，允许地方官僚随意榨取百姓的同时避免过度榨取，把老百姓挤到生存线以下而导致官逼民反。矛盾之处在于极权体制下的皇帝无法做出可信承诺，不能通过建立一个宪政体系以保证纳税权的权限。即皇帝不可能把老百姓当成纳税人，不可能树立纳税权的概念，也就无法保障纳税人的基本权利。在这种情况下，皇帝要如何建立一个均衡体系就需要用博弈论的方法进行思考。我们要跳出传统文化中完全从道德角度去解释皇帝行为的模式，而是用经济学思维方式考虑中国的情况。

因此，我今天想要说的逻辑思路在于，是不是绝对皇权在没有宪政制约的情况下采取了某种折中的措施，反而导致国家收取更少的税收。这里所说的税收主要是中央的税收，但各种苛捐杂税也是这个逻辑思路的一部分。我们认为恰恰因为中国皇帝拥有一切，所以在没有宪政制约的情况下，皇帝有一种自我的约束。但这个自我约束不是自觉的，而是各种博弈的结果。也就是，皇帝不掠夺官僚的财富的承诺，而是通过削弱自己的行政能力，提高监控成本来对手中的攫取权力来得到实现。即皇帝允许各种没有进入正式体系的官税的存在。这一点与西方-主要指现代宪政的英国和荷兰-不同，在西方政治制度中，国会可以制约皇帝的权利，因此皇帝可以做出可信承诺。而中国则没有这样的制约，皇帝只能自己将自己攫取的手绑住，蒙住眼，对官僚体系内的非正式税收收入“睁一只眼，闭一只眼”，内生形成一个较弱的监督体系，保证地方官僚有一定的财源收入。

最后的解决方法是，清朝皇帝会故意建立一个比较弱的监察体系，这并不是因为皇帝缺乏监察能力，而是有经济学家术语所说的经过博弈权衡后的纳什均衡。例如，清朝几乎没有做过土地的丈量，在后来康熙时期取消人头税——“滋生人丁，永不加税”后，政府对人口的调查也随之取缔。可以说清朝政府是没有经济信息的，政府掌握的信息非常少。这种情况持续到民国的时候，政府掌握的信息也相当有限，政府甚至无法确定具体的总人口数量。直到50年代的人口普查前，各朝政府都没有组织过一次正式的人口普查。我以前上课的时候经常和大家开玩笑，抗日战争的时候我们宣称有四万万同胞，1950年做人口普查的时候才知道，我们在抗日战争时已经是五万万同胞了，少了一亿人我们都不知道。

中国历史上一直具有强有力的政府，但政府的过度作为实际上对经济造成了各种负面的影响。所以，18世纪的清朝一方面是高度中央集权，另一方面则选择了一个比较弱的行政体系，弱化了在行政上的监督和具体的操作力量，二者结合在一定程度上却促进了清朝盛世局面的诞生。

采取“强政权-弱治理”模式是皇帝经过博弈与权衡之后的次优选择。首先，在行政制度上，实现了“低税收-低工资”的平衡。在官员的正规工资非常低，地方又没有正规地方税收的情况下，由于皇帝无法做出可信承诺，各种皇帝和监察体系看不到的“非法”的苛捐杂税一部分被贪污了，而另一部分则成为了重要的地方税收收入组成部分，保证地方基础公共设施正常运作。比如，县官要开法庭，就需要收费雇人，亦或者地方的赈灾等等活动也都需要行政力量和资金支持。中国所谓的苛捐杂税是非常矛盾的东西，不仅是简单的腐败就可以解释的，因为它里面也有正常的地方收入。

中国的这个制度逻辑非常有意思，官员的收入不高，但选拔又相当严格，十年寒窗苦读的辛苦都能忍受。这些官僚之所以会选择待在行政系统中，其实看的不是所谓正规的收入，而是各种各样的额外收入。此外，还有更重要的因素，即学位和官吏身份带来的很多社会特权和地位。比如，某个秀才中举后，地方的县官都不能审判他，他的地位甚至比县官更高。这也能解释为什么卖官的数量如此庞大，甚至低收入的官职都能卖到很高的价格，说明它背后有很多的非物质收入。

我这次讲的博弈论的模型结果并没有提供数据上的认证，仅仅是从经济学模型出发，把我们的想法理论化、模型化。在一个专制国家，不光是清朝，在所有其他的所谓君主专制国家中，我们都会发现一个共通性：收税机构或收税人都有额外的各种各样的收入，这些收入并不会被纳入单独的国家体系。这一现象背后的逻辑是一样的，恰恰是这些额外收入形成了地方税或者政府地方财政的开支。只有君主和监察系统看不见的税收才是最稳定的税收收入，而最稳定的税收收入可以被用作地方开支。这也是为什么尽管这些君主权力非常大，并且在很多权力没有制约的情况下，仍然选择“蒙住眼”。同时，因为维持地方的治安和稳定符合皇帝的利益，也即二者存在利益共通点，又称激励相容。所以，按我们这个说法，虽然西方的国会可以用宪政把皇帝的手绑住；但在没有宪政的情况下，如果绑不住皇帝攫取之手，一个选择是皇帝把自己的眼睛蒙起来，来抑制攫取额外的税收。

比如雍正的“火耗归公”改革，当雍正发现苛捐杂税的弊病后，第一项反应就是历来“火耗”，也即各种各样的没有名目的苛捐杂税，会形成很大的腐败源泉，不如直接转化为所谓的“养廉银”，用于地方的财政支出。实际雍正的想法和现在的税收理念很像，通过将各种没有名目的但有存在必要性的“法外税收”制度化、公开化变成所谓“养廉银”，提高县衙门政府的收入。地方政府收入能稳定提高之后，地方官僚就不会再欺诈百姓，从而消除腐败的源泉。

所以，从这个角度来看，火耗改革是非常具有现代化意义的改革。1729年，雍正在位时期提出“火耗作为养廉，不得借名提解”，要求中央政府不能用各种名目动用地方的“火耗”。在乾隆继位初期，皇帝还能够遵守这个诺言。但到了中后期时，皇帝说“各省耗羡银两与正项钱粮……如遇地方急需，一面奏闻一面动垫”，也即地方有需要时，“养廉银”也可以被动垫，地方政府需要一边上报一边动垫，结果就导致了“养廉银”的挪用。本来地方的火耗变成“养廉银”，将法外收入正规化是一项有利的改革，将原本隐藏的地方收入公开化，建立透明的财税制度。结果恰恰因为是这部分收入变成透明的，反而在乾隆时期被挪用。

因此，地方又面临原本的问题，地方财政收入难以支撑地方行政而不得不开始新一轮的苛捐杂税。最后的结果是，可信承诺的建立再次失败，即使皇帝能重新颁布命令给予地方“养廉银”，地方政府也不愿意在收取这部分不稳定的收入。所以，相比公开的“养廉银”，地方官员还是喜欢各种各样隐蔽的苛捐杂税。所有这种解决方案也产生了第二个悖论：在缺乏监控的情况下，皇帝如何才能防止他们的官僚从大众那里榨取过多的税收。

反过来，有宪政制约的国家则会发展行政体系，因为在这一体系下，皇帝或政府可以作出可信承诺，所以会最大程度地进行征税。并且税收体系是比较透明的，很少存在苛捐杂税问题；税收官员也只拿固定的、相对来说比较高的工资，而且工资收入有法律的保障，这些收入不会被随意地没收和充公。但在绝对王权的国家，税务工作人员并不会要求拿高工资，因为他知道就算拿到高工资最后也不稳定和被充公的风险。这样就解释了一个很重要的悖论，为什么一个宪政的国家，权力被制约的国家反而会发展出更加庞大的行政体系，而在极权统治下的清朝正规的行政体系反而比较弱。

我在其他的场合也说过，这个悖论是“强政权，弱治理的奇特组合。从传统中国的视角看，这并不奇怪，但做国际比较会发现这是很有意思的特例，我们也是和西方比较以后才发现它不同的地方。我们这个模型和其他一些学者的结论相反，我们认为中国所谓的仁政，反映的不仅是道德上的价值，实际也存在政治和经济上的理性。■

注：本文仅代表作者个人观点