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2024-01-10 07:43
金融

从国家能力看中西大分流(二)

马德斌:集权在清朝达到顶峰,皇帝需要在忠诚和能力之间做出选择,达到平衡。这种两难问题并非中国独有,而是普遍存在于极权统治的政体中。
五星红旗左的更左右的更右,2024我们要做最坏的打算
马德斌

■二、蒙住眼,因为剁手难:”仁政”的政治经济学解释

中央集权在清朝时期达到顶峰,也产生了一个新问题:皇帝和他的官僚形成了很微妙的互动关系,面临着一个两难的行政选择。一是需要保证官僚的忠诚。皇帝要确保官僚不会反叛,不会欺诈百姓,不会导致官逼民反进而威胁皇权统治。在这种互动中,皇帝、官僚和纳税的老百姓之间的关系,近似于石头剪刀和布之间的制约。二是需要保证官员的能力。国家要面临外部的战争,比如宋朝就需要像岳飞这样的优秀将领抵抗外敌;同时还要面临内部的各种灾害,需要赈灾救民。要想满足这一需求,官僚则必须是有能力的官僚。因此,皇帝需要在忠诚和能力之间做出选择,达到一种平衡。这种两难问题并非中国独有,而是普遍存在于极权统治的政体中。


我的模型建立在三个群体即皇帝、官僚和群众之间的互动基础上:一方面主要是皇帝和官僚的互动,或者中央和地方的互动;另一方面是官僚和民众的互动。因为中国社会最大的特点是权力之间的等级关系,并且这个等级关系没有有效的制约。所谓父母官并不是说父母会对你用刑用罚,而是指这种权力关系好比父母是建立在亲情血缘关系上,它有等级与温情但没有制约与保障。在中国的传统法律体系中并没有权力这一概念。所以在传统中国社会中,没有权力被侵犯的说法,而通常是说自己被冤枉了或受了委屈,需要向政府伸冤。

这个模型的中心问题在于皇帝有他的目标函数,既要求灾害出现时政府能及时得到经济保障,又要求在和平时期,允许地方官僚随意榨取百姓的同时避免过度榨取,把老百姓挤到生存线以下而导致官逼民反。矛盾之处在于极权体制下的皇帝无法做出可信承诺,不能通过建立一个宪政体系以保证纳税权的权限。即皇帝不可能把老百姓当成纳税人,不可能树立纳税权的概念,也就无法保障纳税人的基本权利。在这种情况下,皇帝要如何建立一个均衡体系就需要用博弈论的方法进行思考。我们要跳出传统文化中完全从道德角度去解释皇帝行为的模式,而是用经济学思维方式考虑中国的情况。

因此,我今天想要说的逻辑思路在于,是不是绝对皇权在没有宪政制约的情况下采取了某种折中的措施,反而导致国家收取更少的税收。这里所说的税收主要是中央的税收,但各种苛捐杂税也是这个逻辑思路的一部分。我们认为恰恰因为中国皇帝拥有一切,所以在没有宪政制约的情况下,皇帝有一种自我的约束。但这个自我约束不是自觉的,而是各种博弈的结果。也就是,皇帝不掠夺官僚的财富的承诺,而是通过削弱自己的行政能力,提高监控成本来对手中的攫取权力来得到实现。即皇帝允许各种没有进入正式体系的官税的存在。这一点与西方-主要指现代宪政的英国和荷兰-不同,在西方政治制度中,国会可以制约皇帝的权利,因此皇帝可以做出可信承诺。而中国则没有这样的制约,皇帝只能自己将自己攫取的手绑住,蒙住眼,对官僚体系内的非正式税收收入“睁一只眼,闭一只眼”,内生形成一个较弱的监督体系,保证地方官僚有一定的财源收入。

最后的解决方法是,清朝皇帝会故意建立一个比较弱的监察体系,这并不是因为皇帝缺乏监察能力,而是有经济学家术语所说的经过博弈权衡后的纳什均衡。例如,清朝几乎没有做过土地的丈量,在后来康熙时期取消人头税——“滋生人丁,永不加税”后,政府对人口的调查也随之取缔。可以说清朝政府是没有经济信息的,政府掌握的信息非常少。这种情况持续到民国的时候,政府掌握的信息也相当有限,政府甚至无法确定具体的总人口数量。直到50年代的人口普查前,各朝政府都没有组织过一次正式的人口普查。我以前上课的时候经常和大家开玩笑,抗日战争的时候我们宣称有四万万同胞,1950年做人口普查的时候才知道,我们在抗日战争时已经是五万万同胞了,少了一亿人我们都不知道。

中国历史上一直具有强有力的政府,但政府的过度作为实际上对经济造成了各种负面的影响。所以,18世纪的清朝一方面是高度中央集权,另一方面则选择了一个比较弱的行政体系,弱化了在行政上的监督和具体的操作力量,二者结合在一定程度上却促进了清朝盛世局面的诞生。

采取“强政权-弱治理”模式是皇帝经过博弈与权衡之后的次优选择。首先,在行政制度上,实现了“低税收-低工资”的平衡。在官员的正规工资非常低,地方又没有正规地方税收的情况下,由于皇帝无法做出可信承诺,各种皇帝和监察体系看不到的“非法”的苛捐杂税一部分被贪污了,而另一部分则成为了重要的地方税收收入组成部分,保证地方基础公共设施正常运作。比如,县官要开法庭,就需要收费雇人,亦或者地方的赈灾等等活动也都需要行政力量和资金支持。中国所谓的苛捐杂税是非常矛盾的东西,不仅是简单的腐败就可以解释的,因为它里面也有正常的地方收入。

中国的这个制度逻辑非常有意思,官员的收入不高,但选拔又相当严格,十年寒窗苦读的辛苦都能忍受。这些官僚之所以会选择待在行政系统中,其实看的不是所谓正规的收入,而是各种各样的额外收入。此外,还有更重要的因素,即学位和官吏身份带来的很多社会特权和地位。比如,某个秀才中举后,地方的县官都不能审判他,他的地位甚至比县官更高。这也能解释为什么卖官的数量如此庞大,甚至低收入的官职都能卖到很高的价格,说明它背后有很多的非物质收入。

我这次讲的博弈论的模型结果并没有提供数据上的认证,仅仅是从经济学模型出发,把我们的想法理论化、模型化。在一个专制国家,不光是清朝,在所有其他的所谓君主专制国家中,我们都会发现一个共通性:收税机构或收税人都有额外的各种各样的收入,这些收入并不会被纳入单独的国家体系。这一现象背后的逻辑是一样的,恰恰是这些额外收入形成了地方税或者政府地方财政的开支。只有君主和监察系统看不见的税收才是最稳定的税收收入,而最稳定的税收收入可以被用作地方开支。这也是为什么尽管这些君主权力非常大,并且在很多权力没有制约的情况下,仍然选择“蒙住眼”。同时,因为维持地方的治安和稳定符合皇帝的利益,也即二者存在利益共通点,又称激励相容。所以,按我们这个说法,虽然西方的国会可以用宪政把皇帝的手绑住;但在没有宪政的情况下,如果绑不住皇帝攫取之手,一个选择是皇帝把自己的眼睛蒙起来,来抑制攫取额外的税收。

比如雍正的“火耗归公”改革,当雍正发现苛捐杂税的弊病后,第一项反应就是历来“火耗”,也即各种各样的没有名目的苛捐杂税,会形成很大的腐败源泉,不如直接转化为所谓的“养廉银”,用于地方的财政支出。实际雍正的想法和现在的税收理念很像,通过将各种没有名目的但有存在必要性的“法外税收”制度化、公开化变成所谓“养廉银”,提高县衙门政府的收入。地方政府收入能稳定提高之后,地方官僚就不会再欺诈百姓,从而消除腐败的源泉。

所以,从这个角度来看,火耗改革是非常具有现代化意义的改革。1729年,雍正在位时期提出“火耗作为养廉,不得借名提解”,要求中央政府不能用各种名目动用地方的“火耗”。在乾隆继位初期,皇帝还能够遵守这个诺言。但到了中后期时,皇帝说“各省耗羡银两与正项钱粮……如遇地方急需,一面奏闻一面动垫”,也即地方有需要时,“养廉银”也可以被动垫,地方政府需要一边上报一边动垫,结果就导致了“养廉银”的挪用。本来地方的火耗变成“养廉银”,将法外收入正规化是一项有利的改革,将原本隐藏的地方收入公开化,建立透明的财税制度。结果恰恰因为是这部分收入变成透明的,反而在乾隆时期被挪用。

因此,地方又面临原本的问题,地方财政收入难以支撑地方行政而不得不开始新一轮的苛捐杂税。最后的结果是,可信承诺的建立再次失败,即使皇帝能重新颁布命令给予地方“养廉银”,地方政府也不愿意在收取这部分不稳定的收入。所以,相比公开的“养廉银”,地方官员还是喜欢各种各样隐蔽的苛捐杂税。所有这种解决方案也产生了第二个悖论:在缺乏监控的情况下,皇帝如何才能防止他们的官僚从大众那里榨取过多的税收。

反过来,有宪政制约的国家则会发展行政体系,因为在这一体系下,皇帝或政府可以作出可信承诺,所以会最大程度地进行征税。并且税收体系是比较透明的,很少存在苛捐杂税问题;税收官员也只拿固定的、相对来说比较高的工资,而且工资收入有法律的保障,这些收入不会被随意地没收和充公。但在绝对王权的国家,税务工作人员并不会要求拿高工资,因为他知道就算拿到高工资最后也不稳定和被充公的风险。这样就解释了一个很重要的悖论,为什么一个宪政的国家,权力被制约的国家反而会发展出更加庞大的行政体系,而在极权统治下的清朝正规的行政体系反而比较弱。

我在其他的场合也说过,这个悖论是“强政权,弱治理的奇特组合。从传统中国的视角看,这并不奇怪,但做国际比较会发现这是很有意思的特例,我们也是和西方比较以后才发现它不同的地方。我们这个模型和其他一些学者的结论相反,我们认为中国所谓的仁政,反映的不仅是道德上的价值,实际也存在政治和经济上的理性。■ 

注:本文仅代表作者个人观点                                                                                              
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■二、蒙住眼,因为剁手难:”仁政”的政治经济学解释

中央集权在清朝时期达到顶峰,也产生了一个新问题:皇帝和他的官僚形成了很微妙的互动关系,面临着一个两难的行政选择。一是需要保证官僚的忠诚。皇帝要确保官僚不会反叛,不会欺诈百姓,不会导致官逼民反进而威胁皇权统治。在这种互动中,皇帝、官僚和纳税的老百姓之间的关系,近似于石头剪刀和布之间的制约。二是需要保证官员的能力。国家要面临外部的战争,比如宋朝就需要像岳飞这样的优秀将领抵抗外敌;同时还要面临内部的各种灾害,需要赈灾救民。要想满足这一需求,官僚则必须是有能力的官僚。因此,皇帝需要在忠诚和能力之间做出选择,达到一种平衡。这种两难问题并非中国独有,而是普遍存在于极权统治的政体中。


我的模型建立在三个群体即皇帝、官僚和群众之间的互动基础上:一方面主要是皇帝和官僚的互动,或者中央和地方的互动;另一方面是官僚和民众的互动。因为中国社会最大的特点是权力之间的等级关系,并且这个等级关系没有有效的制约。所谓父母官并不是说父母会对你用刑用罚,而是指这种权力关系好比父母是建立在亲情血缘关系上,它有等级与温情但没有制约与保障。在中国的传统法律体系中并没有权力这一概念。所以在传统中国社会中,没有权力被侵犯的说法,而通常是说自己被冤枉了或受了委屈,需要向政府伸冤。

这个模型的中心问题在于皇帝有他的目标函数,既要求灾害出现时政府能及时得到经济保障,又要求在和平时期,允许地方官僚随意榨取百姓的同时避免过度榨取,把老百姓挤到生存线以下而导致官逼民反。矛盾之处在于极权体制下的皇帝无法做出可信承诺,不能通过建立一个宪政体系以保证纳税权的权限。即皇帝不可能把老百姓当成纳税人,不可能树立纳税权的概念,也就无法保障纳税人的基本权利。在这种情况下,皇帝要如何建立一个均衡体系就需要用博弈论的方法进行思考。我们要跳出传统文化中完全从道德角度去解释皇帝行为的模式,而是用经济学思维方式考虑中国的情况。

因此,我今天想要说的逻辑思路在于,是不是绝对皇权在没有宪政制约的情况下采取了某种折中的措施,反而导致国家收取更少的税收。这里所说的税收主要是中央的税收,但各种苛捐杂税也是这个逻辑思路的一部分。我们认为恰恰因为中国皇帝拥有一切,所以在没有宪政制约的情况下,皇帝有一种自我的约束。但这个自我约束不是自觉的,而是各种博弈的结果。也就是,皇帝不掠夺官僚的财富的承诺,而是通过削弱自己的行政能力,提高监控成本来对手中的攫取权力来得到实现。即皇帝允许各种没有进入正式体系的官税的存在。这一点与西方-主要指现代宪政的英国和荷兰-不同,在西方政治制度中,国会可以制约皇帝的权利,因此皇帝可以做出可信承诺。而中国则没有这样的制约,皇帝只能自己将自己攫取的手绑住,蒙住眼,对官僚体系内的非正式税收收入“睁一只眼,闭一只眼”,内生形成一个较弱的监督体系,保证地方官僚有一定的财源收入。

最后的解决方法是,清朝皇帝会故意建立一个比较弱的监察体系,这并不是因为皇帝缺乏监察能力,而是有经济学家术语所说的经过博弈权衡后的纳什均衡。例如,清朝几乎没有做过土地的丈量,在后来康熙时期取消人头税——“滋生人丁,永不加税”后,政府对人口的调查也随之取缔。可以说清朝政府是没有经济信息的,政府掌握的信息非常少。这种情况持续到民国的时候,政府掌握的信息也相当有限,政府甚至无法确定具体的总人口数量。直到50年代的人口普查前,各朝政府都没有组织过一次正式的人口普查。我以前上课的时候经常和大家开玩笑,抗日战争的时候我们宣称有四万万同胞,1950年做人口普查的时候才知道,我们在抗日战争时已经是五万万同胞了,少了一亿人我们都不知道。

中国历史上一直具有强有力的政府,但政府的过度作为实际上对经济造成了各种负面的影响。所以,18世纪的清朝一方面是高度中央集权,另一方面则选择了一个比较弱的行政体系,弱化了在行政上的监督和具体的操作力量,二者结合在一定程度上却促进了清朝盛世局面的诞生。

采取“强政权-弱治理”模式是皇帝经过博弈与权衡之后的次优选择。首先,在行政制度上,实现了“低税收-低工资”的平衡。在官员的正规工资非常低,地方又没有正规地方税收的情况下,由于皇帝无法做出可信承诺,各种皇帝和监察体系看不到的“非法”的苛捐杂税一部分被贪污了,而另一部分则成为了重要的地方税收收入组成部分,保证地方基础公共设施正常运作。比如,县官要开法庭,就需要收费雇人,亦或者地方的赈灾等等活动也都需要行政力量和资金支持。中国所谓的苛捐杂税是非常矛盾的东西,不仅是简单的腐败就可以解释的,因为它里面也有正常的地方收入。

中国的这个制度逻辑非常有意思,官员的收入不高,但选拔又相当严格,十年寒窗苦读的辛苦都能忍受。这些官僚之所以会选择待在行政系统中,其实看的不是所谓正规的收入,而是各种各样的额外收入。此外,还有更重要的因素,即学位和官吏身份带来的很多社会特权和地位。比如,某个秀才中举后,地方的县官都不能审判他,他的地位甚至比县官更高。这也能解释为什么卖官的数量如此庞大,甚至低收入的官职都能卖到很高的价格,说明它背后有很多的非物质收入。

我这次讲的博弈论的模型结果并没有提供数据上的认证,仅仅是从经济学模型出发,把我们的想法理论化、模型化。在一个专制国家,不光是清朝,在所有其他的所谓君主专制国家中,我们都会发现一个共通性:收税机构或收税人都有额外的各种各样的收入,这些收入并不会被纳入单独的国家体系。这一现象背后的逻辑是一样的,恰恰是这些额外收入形成了地方税或者政府地方财政的开支。只有君主和监察系统看不见的税收才是最稳定的税收收入,而最稳定的税收收入可以被用作地方开支。这也是为什么尽管这些君主权力非常大,并且在很多权力没有制约的情况下,仍然选择“蒙住眼”。同时,因为维持地方的治安和稳定符合皇帝的利益,也即二者存在利益共通点,又称激励相容。所以,按我们这个说法,虽然西方的国会可以用宪政把皇帝的手绑住;但在没有宪政的情况下,如果绑不住皇帝攫取之手,一个选择是皇帝把自己的眼睛蒙起来,来抑制攫取额外的税收。

比如雍正的“火耗归公”改革,当雍正发现苛捐杂税的弊病后,第一项反应就是历来“火耗”,也即各种各样的没有名目的苛捐杂税,会形成很大的腐败源泉,不如直接转化为所谓的“养廉银”,用于地方的财政支出。实际雍正的想法和现在的税收理念很像,通过将各种没有名目的但有存在必要性的“法外税收”制度化、公开化变成所谓“养廉银”,提高县衙门政府的收入。地方政府收入能稳定提高之后,地方官僚就不会再欺诈百姓,从而消除腐败的源泉。

所以,从这个角度来看,火耗改革是非常具有现代化意义的改革。1729年,雍正在位时期提出“火耗作为养廉,不得借名提解”,要求中央政府不能用各种名目动用地方的“火耗”。在乾隆继位初期,皇帝还能够遵守这个诺言。但到了中后期时,皇帝说“各省耗羡银两与正项钱粮……如遇地方急需,一面奏闻一面动垫”,也即地方有需要时,“养廉银”也可以被动垫,地方政府需要一边上报一边动垫,结果就导致了“养廉银”的挪用。本来地方的火耗变成“养廉银”,将法外收入正规化是一项有利的改革,将原本隐藏的地方收入公开化,建立透明的财税制度。结果恰恰因为是这部分收入变成透明的,反而在乾隆时期被挪用。

因此,地方又面临原本的问题,地方财政收入难以支撑地方行政而不得不开始新一轮的苛捐杂税。最后的结果是,可信承诺的建立再次失败,即使皇帝能重新颁布命令给予地方“养廉银”,地方政府也不愿意在收取这部分不稳定的收入。所以,相比公开的“养廉银”,地方官员还是喜欢各种各样隐蔽的苛捐杂税。所有这种解决方案也产生了第二个悖论:在缺乏监控的情况下,皇帝如何才能防止他们的官僚从大众那里榨取过多的税收。

反过来,有宪政制约的国家则会发展行政体系,因为在这一体系下,皇帝或政府可以作出可信承诺,所以会最大程度地进行征税。并且税收体系是比较透明的,很少存在苛捐杂税问题;税收官员也只拿固定的、相对来说比较高的工资,而且工资收入有法律的保障,这些收入不会被随意地没收和充公。但在绝对王权的国家,税务工作人员并不会要求拿高工资,因为他知道就算拿到高工资最后也不稳定和被充公的风险。这样就解释了一个很重要的悖论,为什么一个宪政的国家,权力被制约的国家反而会发展出更加庞大的行政体系,而在极权统治下的清朝正规的行政体系反而比较弱。

我在其他的场合也说过,这个悖论是“强政权,弱治理的奇特组合。从传统中国的视角看,这并不奇怪,但做国际比较会发现这是很有意思的特例,我们也是和西方比较以后才发现它不同的地方。我们这个模型和其他一些学者的结论相反,我们认为中国所谓的仁政,反映的不仅是道德上的价值,实际也存在政治和经济上的理性。■ 

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