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2023-12-08 08:29
金融

从国家能力看中西大分流(一)

马德斌:与西欧相比,清朝税收收入水平却比较低。清政府为什么不把他们的绝对权力转化为税收呢? 有限的财政能力并非近代早期的中国所独有。
五星红旗左的更左右的更右,2024我们要做最坏的打算
马德斌

一、权力谜题:为什么清代皇帝收不上税

没有那个比税收与财政体系更反映一个国家政权与产权的性质了,自从秦始皇建立中央集权体系之后,扫除了贵族阶层对政权的制约,国家动员资源的能力大大地提高,经过几千年的发展,中央集权在清朝时期达到顶峰,这意味清朝有足够大的权力进行征税。传统观点认为,国家财政收入同政府权力之间存在一定的正向关系。然而,与近代早期西欧列强相比,清朝的税收收入水平却比较低。这一现象与传统认知相悖:同欧洲各国相比,中国的专制制度和极权主义更加发达,对财产和人民拥有更强的权力,那么清政府为什么不把他们的绝对权力转化为税收呢? 实际上,有限的财政能力并非近代早期的中国所独有。但从历史上看,尤其是许多像早期西班牙和奥斯曼帝国这样的专制国家,尽管他们的统治者表面上拥有绝对的权力,却难以征收较高的税收。这个今天看来较为惊人的权力悖论其实早已被十八世纪的思想家孟德斯鸠和亚当斯密洞察到了: 一个国家征税的高低与其子民的自由度成正比,却和奴役度成反比,而这个等级从英国,荷兰一直下滑到土耳其(奥斯曼)。而在当代,经济发展阶段往往与税收水平也成正比。

这些观察今天已经被历史数据证实,十九世纪中国的以白银计价的人均财政收入居然为同时期英国的百分至二左右,而换算成工人的平均工资之后, 18世纪初清政府的人均财政收入仅相当于一名城市非熟练工人两天多的收入。而在英国,一个工人每年需要花费17天的工资才能足额缴纳税款。也就是说,这一时期中国的税收水平远低于英国。此外,在1650年至1800年间,清朝的人均税收只相当于奥斯曼帝国1/3至2/3的水平,英国和荷兰的人均税收也是中国的数倍,相比之下,专制政权的人均税收收入远低于所谓宪政政权如英国或荷兰。同时,清朝在18世纪后半叶征收的总税收仅为GDP的3%左右,而英国财政收入占GDP的比重一度高达15-20%。同英国,荷兰相比,清朝在很长一段时间内都以农业税(也即直接税)为主,差不多占总税收70%左右,而英国,荷兰农业税占比则非常低,但实际上中国的农业税并非现实意义上的农业税,而是一种农田的固定财产税。不管农民收入高低都需要缴纳。所以,在此类农业税为主体的情况下,财政收入很难有大幅度的提高。但商业税(也即简介税)不一样,商业税的增辐空间要远大于农业税。

清朝的名义税收为4000万两白银,趋势基本上保持稳定,再看清朝的实际税收收入,这个实际收入。整个18世纪正是银贱的时候,所以税收收入在4000万水平保持稳定的时候,以粮食为衡量的政府真实财政收入实际是在下降的。尽管人口大大增加,清朝的县数几乎和汉代一样,传统中国正规的官僚体系的人数也非常少。而清朝偌大一个国家,正规的军队所谓绿营军却只有80万人,并同时兼具当地警察的职能。而更为诧异的是中国清朝的人均税收与各朝代相比也是最低的,北宋的人均税收差不多也是清朝的5至10倍左右,而其中商业税比例要超过一半以上,这可能和清皇朝建立了一个中国历史上前所未有的大一统帝国有关,有效得降低了大规模外战和内乱的风险,从某种意义上,1840年代的鸦片战争打破了这个均衡,等到清朝被迫门户开放之后,十九世纪下半叶各种各样的税收尤其是各类商业税有了长足的发展。

从这个角度来透视1840年代的鸦片战争,英国这样的小岛国能够送一个远洋舰队,绕过大半个地球到中国来发起一场战争,背后很重要的原因:一方面是全球海军的建立,另一方面就在于财政后勤,资金调动能力的根本性提升。

与西方国家不同,传统中国历来没有明确的中央税和地方税的区分。和平时期中央政府的财政收入基本是固定的,尽管4000万两收入中约有30%为所谓的地方留成,但并没有设立名义上的地方税,直到民国时才开始建立起中央地方税的概念。比如非常有名的幕友制度,都需要县官拿自己的收入和地方各种各样的杂税来维持。由于中国长期没有名义上的地方税,但地方的活动又需要展开,所以,中国的财税体制中所谓的苛捐杂税形成了事实上的地方税。在某种程度上,当时的地方有一种非制度化的自治;相应地,地方政府对公共产品的提供也非常匮乏。由于中国所谓正规的财政收入没有办法满足基本的行政运作,使得各种非正式税收和法外税收混杂,形成名目多样的苛捐杂税。并且,由于这部分苛捐杂税无法受到官方体系的监督,也就构成了我们经常说的腐败来源之一。这也导致了腐败问题的复杂性,腐败到底是为了维持地方的运作还是个别官僚中饱私囊。

由此中国的中央集权导致了一个悖论: 一方面王权的力量非常大,另一方面政府的行政系统相当脆弱,导致灾难发生时政府应急的措施非常有限。一旦中央政府出现危机,中央会就有权拿走地方的税收收入。另外还有税收摊派,政府找有钱的商人,比如晋商、广州十三商行等分摊税款。所以,面临危机时中国皇帝不像西方那样通过外债或者税收来增加国库收入,而是采用没收充公的方法,在打仗的时候,到村镇上拉壮丁或没收财产。甚至到民国时期,孙中山、蒋介石建立南京政府时也会到市场上向商人征税,榨取商人的财富;或者征收“过头税”,进行土地税预收等。说好预收一年、两年,结果之后继续 “预收”,因此实质上形成了变相的财产没收。此外,还有货币贬值的做法,但效果并不理想,只在发行纸币时曾运营过,但很快导致纸币信用的破产。

在太平天国战争时期,政府财政收入短缺时主要依靠大量地卖官来弥补。所以当太平天国被镇压之后,很多官僚体系中的人都不满意,因为很多官职都是买来的,而不是正规考试考取的。但中国传统社会中战争和灾难会对整个经济体系形成极大冲击,官僚体系也不例外,大量的官职买卖对官僚素质造成负面影响。同时,科举制度原本应该是很重要的社会流动方式,而卖官加剧了社会不公正。学子们十年寒窗读了书,结果是最后有钱的人做了官,这一现象对整个社会的正义公平形成很大的冲击。所以在对付区区几千人的英国海军中的无能在面临太平天国的暴乱时就跟更暴露无遗了,众所周知,最后靠的是地方精英主导的湘军与淮军。

为应付危机,中国历代皇朝也有储藏货币的习惯,我们把清朝户部银库每年银库的库存量的累积变化和战争的次数对应起来,发现一个有意思的结论:每当战争来临,银库的存量就会降低。这一现象非常容易理解,一旦发生战争,皇帝就需要从银库里拿钱应对战争,保卫帝国。所以,随着战争数量增多,银的存量就呈现出迅速下降的趋势。当国家处于大一统的和平时期时,银库的存量又开始上升。比如最著名的乾隆盛世,中国的银库存量一度达到8000万两。所以,那时候乾隆非常骄傲,因为8000万两相当于清朝两年的财政,即乾隆时期国家银库里有相当于全国两年的财政收入的存量在。然而,随着后续的内乱和战争不断发生,比如十八世纪末的一场白莲教起义、就耗掉了清朝1.5亿两白银,清朝的银库存量就呈现出一种断崖式下跌的状态。尽管部分年份有所恢复,但在很长一段时期内都处于下降的趋势中。

从这里可以看到清朝体系与西方体系相比之下的脆弱之处。我们能够想象在传统的农业社会里,农民没有办法借贷,靠的是把银埋在地下或床底下进行储蓄,一旦有灾害,就将地下的储备银挖出来解决危机。但是,当这部分储蓄用完以后危机还在持续该怎么办?所以当时的皇帝也是一旦发现自己的银库里的钱不足以应对危机时,就开始采取充公等方法,从商人、官僚手中筹措资金。

同清朝相比,英国和荷兰的发达之处就在于其拥有非常发达的金融市场,而金融市场最重要的过程就是公债的经营,这也是它最大的特点。出现危机时政府可以到借贷市场在短期内大量地收取财政收入,从而获得新的收入来源。政府的应急措施能够得到较好的保障,等灾难过去以后,再分期偿还债务。这一方式和公债制度影响的不同之处在于:公债制度不仅没有对整个经济体系、市场体系形成重大的冲击,反而能给老百姓提供很好的存款投资体系。例如,现在美国的公债就成为了全球储蓄的工具之一。

英国十七世纪的国家层面的一个重要创新是两项相互依存甚至互为因果的制度建设:是中央集权的征收间接消费税的官僚制和建立在间接消费税基础上的国家长期信用工具的发行和管理制度。中央集中征收的间接消费税,使英国政府可以按时支付其长期国债持有人的利息,这一信用使得英国政府的长期国债成为金融市场上深受投资者青睐的投资产品。而为了维护日益增发的英国长期国债的市场信用,英国政府又强化间接消费税的征收力度和效率,从而在征税效率和长期国债的信用维护之间形成良性循环。

政府公债的体系在西方源远流长,其本质上和西方分裂的多元权力体系密切相关,特别是西方的自治城市所拥有的公司与法人地位,以及城市由商人精英为主导的代议制与市民意识的兴起与发展相关,而这个传统随着近代荷兰与英国的宪政制度的建立在一个领土主权国家发扬光大, 这也是为什么英国会因为国王乱征税而爆发17世纪的光荣革命来限制国王征税权力,可一旦征税权力由国会主导之后,国家税收反而大大增加了。

这是我要说的另一个重要的观点。尤其是传统中国,在一个以”普天之下,莫非王土”概念界定下的中国财政和西方以纳税人权革命利为基础的代议制政府形成一个对立的反差,本文后续就是围绕这一反差,重新审视中国清朝政府税收背后的逻辑以及后来民国时代以上海公共租界为中心的金融,从新的角度分析其原因。■ 

注:本文仅代表作者个人观点                                                                                              
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马德斌

一、权力谜题:为什么清代皇帝收不上税

没有那个比税收与财政体系更反映一个国家政权与产权的性质了,自从秦始皇建立中央集权体系之后,扫除了贵族阶层对政权的制约,国家动员资源的能力大大地提高,经过几千年的发展,中央集权在清朝时期达到顶峰,这意味清朝有足够大的权力进行征税。传统观点认为,国家财政收入同政府权力之间存在一定的正向关系。然而,与近代早期西欧列强相比,清朝的税收收入水平却比较低。这一现象与传统认知相悖:同欧洲各国相比,中国的专制制度和极权主义更加发达,对财产和人民拥有更强的权力,那么清政府为什么不把他们的绝对权力转化为税收呢? 实际上,有限的财政能力并非近代早期的中国所独有。但从历史上看,尤其是许多像早期西班牙和奥斯曼帝国这样的专制国家,尽管他们的统治者表面上拥有绝对的权力,却难以征收较高的税收。这个今天看来较为惊人的权力悖论其实早已被十八世纪的思想家孟德斯鸠和亚当斯密洞察到了: 一个国家征税的高低与其子民的自由度成正比,却和奴役度成反比,而这个等级从英国,荷兰一直下滑到土耳其(奥斯曼)。而在当代,经济发展阶段往往与税收水平也成正比。

这些观察今天已经被历史数据证实,十九世纪中国的以白银计价的人均财政收入居然为同时期英国的百分至二左右,而换算成工人的平均工资之后, 18世纪初清政府的人均财政收入仅相当于一名城市非熟练工人两天多的收入。而在英国,一个工人每年需要花费17天的工资才能足额缴纳税款。也就是说,这一时期中国的税收水平远低于英国。此外,在1650年至1800年间,清朝的人均税收只相当于奥斯曼帝国1/3至2/3的水平,英国和荷兰的人均税收也是中国的数倍,相比之下,专制政权的人均税收收入远低于所谓宪政政权如英国或荷兰。同时,清朝在18世纪后半叶征收的总税收仅为GDP的3%左右,而英国财政收入占GDP的比重一度高达15-20%。同英国,荷兰相比,清朝在很长一段时间内都以农业税(也即直接税)为主,差不多占总税收70%左右,而英国,荷兰农业税占比则非常低,但实际上中国的农业税并非现实意义上的农业税,而是一种农田的固定财产税。不管农民收入高低都需要缴纳。所以,在此类农业税为主体的情况下,财政收入很难有大幅度的提高。但商业税(也即简介税)不一样,商业税的增辐空间要远大于农业税。

清朝的名义税收为4000万两白银,趋势基本上保持稳定,再看清朝的实际税收收入,这个实际收入。整个18世纪正是银贱的时候,所以税收收入在4000万水平保持稳定的时候,以粮食为衡量的政府真实财政收入实际是在下降的。尽管人口大大增加,清朝的县数几乎和汉代一样,传统中国正规的官僚体系的人数也非常少。而清朝偌大一个国家,正规的军队所谓绿营军却只有80万人,并同时兼具当地警察的职能。而更为诧异的是中国清朝的人均税收与各朝代相比也是最低的,北宋的人均税收差不多也是清朝的5至10倍左右,而其中商业税比例要超过一半以上,这可能和清皇朝建立了一个中国历史上前所未有的大一统帝国有关,有效得降低了大规模外战和内乱的风险,从某种意义上,1840年代的鸦片战争打破了这个均衡,等到清朝被迫门户开放之后,十九世纪下半叶各种各样的税收尤其是各类商业税有了长足的发展。

从这个角度来透视1840年代的鸦片战争,英国这样的小岛国能够送一个远洋舰队,绕过大半个地球到中国来发起一场战争,背后很重要的原因:一方面是全球海军的建立,另一方面就在于财政后勤,资金调动能力的根本性提升。

与西方国家不同,传统中国历来没有明确的中央税和地方税的区分。和平时期中央政府的财政收入基本是固定的,尽管4000万两收入中约有30%为所谓的地方留成,但并没有设立名义上的地方税,直到民国时才开始建立起中央地方税的概念。比如非常有名的幕友制度,都需要县官拿自己的收入和地方各种各样的杂税来维持。由于中国长期没有名义上的地方税,但地方的活动又需要展开,所以,中国的财税体制中所谓的苛捐杂税形成了事实上的地方税。在某种程度上,当时的地方有一种非制度化的自治;相应地,地方政府对公共产品的提供也非常匮乏。由于中国所谓正规的财政收入没有办法满足基本的行政运作,使得各种非正式税收和法外税收混杂,形成名目多样的苛捐杂税。并且,由于这部分苛捐杂税无法受到官方体系的监督,也就构成了我们经常说的腐败来源之一。这也导致了腐败问题的复杂性,腐败到底是为了维持地方的运作还是个别官僚中饱私囊。

由此中国的中央集权导致了一个悖论: 一方面王权的力量非常大,另一方面政府的行政系统相当脆弱,导致灾难发生时政府应急的措施非常有限。一旦中央政府出现危机,中央会就有权拿走地方的税收收入。另外还有税收摊派,政府找有钱的商人,比如晋商、广州十三商行等分摊税款。所以,面临危机时中国皇帝不像西方那样通过外债或者税收来增加国库收入,而是采用没收充公的方法,在打仗的时候,到村镇上拉壮丁或没收财产。甚至到民国时期,孙中山、蒋介石建立南京政府时也会到市场上向商人征税,榨取商人的财富;或者征收“过头税”,进行土地税预收等。说好预收一年、两年,结果之后继续 “预收”,因此实质上形成了变相的财产没收。此外,还有货币贬值的做法,但效果并不理想,只在发行纸币时曾运营过,但很快导致纸币信用的破产。

在太平天国战争时期,政府财政收入短缺时主要依靠大量地卖官来弥补。所以当太平天国被镇压之后,很多官僚体系中的人都不满意,因为很多官职都是买来的,而不是正规考试考取的。但中国传统社会中战争和灾难会对整个经济体系形成极大冲击,官僚体系也不例外,大量的官职买卖对官僚素质造成负面影响。同时,科举制度原本应该是很重要的社会流动方式,而卖官加剧了社会不公正。学子们十年寒窗读了书,结果是最后有钱的人做了官,这一现象对整个社会的正义公平形成很大的冲击。所以在对付区区几千人的英国海军中的无能在面临太平天国的暴乱时就跟更暴露无遗了,众所周知,最后靠的是地方精英主导的湘军与淮军。

为应付危机,中国历代皇朝也有储藏货币的习惯,我们把清朝户部银库每年银库的库存量的累积变化和战争的次数对应起来,发现一个有意思的结论:每当战争来临,银库的存量就会降低。这一现象非常容易理解,一旦发生战争,皇帝就需要从银库里拿钱应对战争,保卫帝国。所以,随着战争数量增多,银的存量就呈现出迅速下降的趋势。当国家处于大一统的和平时期时,银库的存量又开始上升。比如最著名的乾隆盛世,中国的银库存量一度达到8000万两。所以,那时候乾隆非常骄傲,因为8000万两相当于清朝两年的财政,即乾隆时期国家银库里有相当于全国两年的财政收入的存量在。然而,随着后续的内乱和战争不断发生,比如十八世纪末的一场白莲教起义、就耗掉了清朝1.5亿两白银,清朝的银库存量就呈现出一种断崖式下跌的状态。尽管部分年份有所恢复,但在很长一段时期内都处于下降的趋势中。

从这里可以看到清朝体系与西方体系相比之下的脆弱之处。我们能够想象在传统的农业社会里,农民没有办法借贷,靠的是把银埋在地下或床底下进行储蓄,一旦有灾害,就将地下的储备银挖出来解决危机。但是,当这部分储蓄用完以后危机还在持续该怎么办?所以当时的皇帝也是一旦发现自己的银库里的钱不足以应对危机时,就开始采取充公等方法,从商人、官僚手中筹措资金。

同清朝相比,英国和荷兰的发达之处就在于其拥有非常发达的金融市场,而金融市场最重要的过程就是公债的经营,这也是它最大的特点。出现危机时政府可以到借贷市场在短期内大量地收取财政收入,从而获得新的收入来源。政府的应急措施能够得到较好的保障,等灾难过去以后,再分期偿还债务。这一方式和公债制度影响的不同之处在于:公债制度不仅没有对整个经济体系、市场体系形成重大的冲击,反而能给老百姓提供很好的存款投资体系。例如,现在美国的公债就成为了全球储蓄的工具之一。

英国十七世纪的国家层面的一个重要创新是两项相互依存甚至互为因果的制度建设:是中央集权的征收间接消费税的官僚制和建立在间接消费税基础上的国家长期信用工具的发行和管理制度。中央集中征收的间接消费税,使英国政府可以按时支付其长期国债持有人的利息,这一信用使得英国政府的长期国债成为金融市场上深受投资者青睐的投资产品。而为了维护日益增发的英国长期国债的市场信用,英国政府又强化间接消费税的征收力度和效率,从而在征税效率和长期国债的信用维护之间形成良性循环。

政府公债的体系在西方源远流长,其本质上和西方分裂的多元权力体系密切相关,特别是西方的自治城市所拥有的公司与法人地位,以及城市由商人精英为主导的代议制与市民意识的兴起与发展相关,而这个传统随着近代荷兰与英国的宪政制度的建立在一个领土主权国家发扬光大, 这也是为什么英国会因为国王乱征税而爆发17世纪的光荣革命来限制国王征税权力,可一旦征税权力由国会主导之后,国家税收反而大大增加了。

这是我要说的另一个重要的观点。尤其是传统中国,在一个以”普天之下,莫非王土”概念界定下的中国财政和西方以纳税人权革命利为基础的代议制政府形成一个对立的反差,本文后续就是围绕这一反差,重新审视中国清朝政府税收背后的逻辑以及后来民国时代以上海公共租界为中心的金融,从新的角度分析其原因。■ 

注:本文仅代表作者个人观点                                                                                              
 
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