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发布日期：2025-07-06 10:12
2023-10-24 07:39
金融
如何监管中小商业银行？
如何监管中小商业银行？
聃丘泰、温建东：中国中小银行数目众多，监管部门实施分类监管，监管指标普遍其它银行较差。债务风险增加之际，现金短缺的小型银行何去何从？
聃丘泰、温建东
■2023年10月，城市商业银行沧州银行传闻“被恒大欠款34亿元人民币”遭受流动性压力，沧州银行和监管部门紧急避谣显示流动性充足。2023年2季度数据显示，沧州银行核心一级资本充足率9%、一级资本充足率9%、资本充足率11.6%（低于城市商业银行2季度资本充足率12.44%总体水平）。8月，股份制银行兴业银行表示“目前，恒大在我行的对公房地产贷款敞口为0”。9月，民生银行也表示对恒大“整体基本可控”。早在2021年9月，杭州银行、江阴银行、张家港银行、无锡银行、成都银行和青岛银行等城市商业银行纷纷与恒大撇清关系，表示无恒大集团贷款余额或信贷合作。最近有媒体报导，在地方政府债务违约风险增加之际，地方政府斥资上千亿元人民币，为现金短缺的小型银行进行资本重组。此前，已经暴露了包商银行、锦州银行、河南村镇银行等风险事件。
监管机构迅速作出了反应。10月11日《国务院关于推进普惠金融高质量发展的实施意见》“（十九）加快中小银行改革化险”要求“坚持早识别、早预警、早发现、早处置，建立健全风险预警响应机制，强化城商行、农商行、农信社、村镇银行等风险监测。以省为单位制定中小银行改革化险方案。” 10月21日在第十四届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上，人民银行行长潘功胜做了《国务院关于金融工作情况的报告》，提出“有序化解高风险中小金融机构风险，推动兼并重组，该出清的稳妥出清”。长期以来存在的中小银行资本充足率较低问题凸显。
2023年3月，国家金融监管总局出台《商业银行资本管理办法（试行）》征求意见稿，继续沿用对不同银行差异化资本充足率的监管思维。第一个差异化监管思路是区分银行规模、债务规模。“总则”中第六条“商业银行应当按照本办法规定的机构档次（调整后表内外资产余额、境外债权债务余额）划分标准，满足差异化资本监管要求”，“按照银行间的业务规模和风险差异，划分为三个档次银行，匹配不同的资本监管方案。其中，规模较大或跨境业务较多的银行，划为第一档，对标资本监管国际规则；资产规模和跨境业务规模相对较小的银行纳入第二档，实施相对简化的监管规则；第三档主要是规模小于100亿元的商业银行，进一步简化资本计量并引导聚焦服务县域和小微。”
第二个差异化监管思路是资本充足率。第八章“监督检查”第四节“监督措施”第一百七十六条“根据资本充足状况，银保监会及其派出机构将商业银行分为四类：（一）第一类商业银行：资本充足率、一级资本充足率和核心一级资本充足率均达到本办法规定的各级资本要求。（二）第二类商业银行：资本充足率、一级资本充足率和核心一级资本充足率未达到第二支柱资本要求，但均不低于其它各级资本要求。（三）第三类商业银行：资本充足率、一级资本充足率和核心一级资本充足率均不低于最低资本要求，但未达到其它各级资本要求。（四）第四类商业银行：资本充足率、一级资本充足率和核心一级资本充足率任意一项未达到最低资本要求。”
表1可见，银行规模越小，因为其系统重要性低，因此主要监管指标越宽松。我们认为，中国金融监管当局遵循基于随市场环境变化的国际监管理念，也应立足中国特殊国情，扭转中国中小银行资本充足率过低的被动局面。
一、注册资本与资本充足率对银行业的特殊意义？
资本对企业有何重要意义？公司法对企业资本不是特别重视。《中华人民共和国公司法（修订草案）（三次审议稿）》没有明确规定公司资本数额，第四十七条“有限责任公司的注册资本为在公司登记机关登记的全体股东认缴的出资额。全体股东认缴的出资额由股东按照公司章程的规定自公司成立之日起五年内缴足。”但基于银行高杠杆和高负债特点，《中华人民共和国商业银行法（修改建议稿）》较旧法大幅度提高了注册资本额度。第十三条（注册资本）“设立全国性商业银行的注册资本最低限额为一百亿元人民币（旧法十亿元人民币）。设立城市商业银行的注册资本最低限额为十亿元人民币（旧法一亿元人民币），设立农村商业银行的注册资本最低限额为一亿元人民币（旧法五千万人民币）。注册资本应当是实缴资本。”除了最低注册资本要求，按照巴塞尔精神，商业银行还要满足资本充足率标准，因此商业银行实际资本远远高于注册资本。“国务院银行业监督管理机构根据审慎监管的要求可以调整注册资本最低限额，但不得少于前款规定的限额。”
国际社会对银行资本充足性认识随市场环境不断调整，次贷危机证明银行资本不足容易导致破产和危机。其次，资本充足也体现了银行股东、债权人和储户之间的“风险共担”。再次，从宏观经济顺周期角度看，只有银行资本充足，才能遏制银行在经济下行阶段顺周期行为，有利于宏观经济稳定。
二、金融危机不断，银行资本不断扩容？
国际社会对银行资本认识不断深化，资本充足率标准持续提高。中国2004年颁布的《商业银行资本充足率管理办法》第十二条“商业银行资本包括核心资本和附属资本”。
2013年《商业银行资本管理办法（试行）》基于金融危机的教训，极大丰富了资本范围。第二十二条“商业银行资本充足率监管要求包括第一层次最低资本要求、第二层次储备资本和逆周期资本要求、第三层次系统重要性银行附加资本要求，第四层次为第二支柱资本要求。”第一层次为最低资本要求，即核心一级资本充足率、一级资本充足率和资本充足率分别为5%、6%和8%；第二层次为储备资本要求和逆周期资本要求，分别为2.5%和0-2.5%；第三层次为系统重要性银行附加资本要求，为1%。
第四层次为根据单家银行风险状况提出的第二支柱资本要求。第二十六条“除本办法第二十三条、第二十四条和第二十五条规定的资本要求以外，银监会有权在第二支柱框架下提出更审慎的资本要求，确保资本充分覆盖风险，包括：（一）根据风险判断，针对部分资产组合提出的特定资本要求；（二）根据监督检查结果，针对单家银行提出的特定资本要求。”
十年过去了，目前，《商业银行资本管理办法（征求意见稿）》监管部门对银行资本层次的理解还停留在次贷危机共识上，发展不大。
三、此起彼伏的金融危机不断告诉银行资本还要做什么？
公司法对资本无特殊要求，商业银行法对注册资本要求也较低，那么银行监管部门要求充足的资本做什么？监管部门根据市场变化，不断调整对资本的理解。中国监管部门似乎认为银行资本要抵御银行面临的一切风险。2004年颁布的《商业银行资本充足率管理办法》立足巴塞尔协议Ⅰ和当时对金融风险的理解，第五条规定“商业银行资本应抵御信用风险和市场风险。”此后，国际社会认为银行业面临的风险还包括操作风险。但2013年1月1日起施行《商业银行资本管理办法（试行）》第三条“商业银行资本应抵御其所面临的风险，包括个体风险和系统性风险。”2023年《商业银行资本管理办法（征求意见稿）》继承了2013年理解，第三条规定 “商业银行资本应抵御其所面临的风险，包括个体风险和系统性风险。”
但是，相关法律对个体风险和系统性风险尚无明确解释。我们理解，银行资本在正常时期体现信心和信任，在银行遭遇危机期间是银行抵御损失的第一道屏障。但是对于高负债的银行业，资本显然无法抵御系统性风险。资本越充足，越能体现股东、债权人、储户之间“风险共担”。此外，中国银行抵御风险的第二道屏障是商业银行存在中央银行巨额存款准备金（这是西方银行不具备的安全保障）。2023年8月，中资全国性四家大型银行存放中央银行存款98988.67亿元人民币，中资大型银行存放中央银行存款119279.94亿元人民币，中资中小型银行存放中央银行存款86603.74亿元人民币。第三道屏障是存款保险金。
四、现阶段国际监管部门对银行资本共识基于宏观审慎
巴塞尔委员会对资本充足率的认识不断深化，目前主导理念是基于系统稳定和宏观审慎管理出发，防范系统性银行风险。认为金融风险难以预测，因此将更高的资本标准与更高的系统风险相匹配。同时，适当减少了规模较小、不太复杂的银行，对金融体系影响较小的中小银行的资本负担。
按照2023年9月公布的“中国系统重要性银行名单”，“认定20家国内系统重要性银行，其中国有商业银行6家，股份制商业银行9家，城市商业银行5家。按系统重要性得分从低到高分为五组”。提出“对系统重要性银行提出更高的资本和杠杆率（商业银行符合规定的一级资本净额与调整后的表内外资产余额的比率）要求，推动系统重要性银行提高损失吸收能力”。“系统重要性银行分为五组，分别适用0.25%、0.5%、0.75%、1%和1.5%的附加资本要求，附加杠杆率为附加资本的50%，分别为0.125%、0.25%、0.375%、0.5%和0.75%。”
五、银行资本充足率分类：基于宏观审慎理念
中国监管部门一直对不同银行资本充足率分类管理。最早的2004年《商业银行资本充足率管理办法》，认为由于中国现行监管法规一直未对资本不足银行规定明确的监管措施，因此第三十八条“根据资本充足率的状况，银监会将商业银行分为三类： （一）资本充足的商业银行：资本充足率不低于百分之八，核心资本充足率不低于百分之四；（二）资本不足的商业银行：资本充足率不足百分之八，或核心资本充足率不足百分之四；（三）资本严重不足的商业银行：资本充足率不足百分之四，或核心资本充足率不足百分之二。”
2013年《商业银行资本管理办法（试行）》第一百五十三条延续了过去的思维，但新分类标准将中国资本监管的重点将转向达到最低资本要求但未满足全部监管资本要求的商业银行。新政实施后，商业银行若不能达到最低资本要求，将被视为严重违规和重大风险事件，银监会将采取严厉的监管措施。“根据资本充足状况，银监会将商业银行分为四类：（一）第一类商业银行：资本充足率、一级资本充足率和核心一级资本充足率均达到本办法规定的各级资本要求。（二）第二类商业银行：资本充足率、一级资本充足率和核心一级资本充足率未达到第二支柱资本要求，但均不低于其它各级资本要求。（三）第三类商业银行：资本充足率、一级资本充足率和核心一级资本充足率均不低于最低资本要求，但未达到其它各级资本要求。（四）第四类商业银行：资本充足率、一级资本充足率和核心一级资本充足率任意一项未达到最低资本要求。”
2023年《商业银行资本管理办法（征求意见稿）》第一百七十六条对银行划分延续2013年标准。
六、新时期，新法要强化“第二支柱资本要求”和“第三支柱信息披露”
表1可见，中国中小银行数目众多，监管部门基于宏观审慎考虑，实施分类监管，对中小银行监管标准较低，中小银行监管指标普遍其它银行较差。
第二，由于中小银行多服务地方经济，风险分散能力有限，还要与跨区经营的大银行竞争，经营压力较大。比如2023年1-6月，工商银行净利息差1.52%（但总生息资产收益率3.56%，总计息负债2.04%，都比较低）。晋商银行净利差1.33%（但总生息资产收益率3.79%，总计息负债2.46%，都比较高，可谓“虎口夺食”）。中小银行在经济下行阶段金融脆弱性尤其提高。
第三，中小银行受到地方政府干预较多，且大股东控制较严重，公司治理问题尤其多。最近几年银行暴雷，核心都是治理问题，如2021年包商银行，2022年辽阳农商行。世界范围也是如此，美联储负责金融监管副主席迈克尔•巴尔（Michael Barr）在证词中表示，硅谷银行（SVB）的破产主要源于管理不善。因此，建议定期评估银行治理水平，扩充将公司治理作为银行第二支柱资本要求的内容，提高治理能力较差银行资本水平。
第四，提高中小银行信息透明度。经济理论认为，金融企业治理核心是信息透明，一定程度的信息公开透明有助于银行治理改善。但是《商业银行资本管理办法（征求意见稿）》第九章“信息披露”对第二档和第三档银行信息披露频率和内容要求较低，对第四档银行没有规定信息披露要求。建议“第三支柱信息披露”加大对中小银行信息披露频率和力度，以高频率多内容的信息披露规范中小银行治理问题。
第五，及时出台逆周期资本系数。《商业银行资本管理办法（试行）》虽然提出“逆周期资本要求为0-2.5%”，十年来监管部门不仅对大银行，也对中小银行逆周期资本要求始终是零。这十年中国经济进入新常态以来，也经历了几个经济周期，尤其经历了房地产等金融周期，逆周期因子应该不断调整。尤其是，中小银行服务地方经济，中国东部、西部地区差异较大，也经历了明显经济周期，逆周期因子对中小银行十分重要。因此，建议及时调整逆周期因子，加大对中小银行逆周期资本提取的频率和力度，定期评估其逆周期资本系数。
第六，建议进一步提高“银保监会及其派出机构”稽核频率。2023年《商业银行资本管理办法（征求意见稿）》提出“根据区域风险差异，通过期限调整因子，针对贷款行业集中度风险状况，根据区域房地产运行情况”等等提高特定资产组合的资本要求。最近美国硅谷银行倒闭事件告诉我们，在信息技术快速发展，资讯传播更快，银行倒闭周期缩短。因此，建议将派出机构检查常规化，提高频率。■
监管机构迅速作出了反应。10月11日《国务院关于推进普惠金融高质量发展的实施意见》“（十九）加快中小银行改革化险”要求“坚持早识别、早预警、早发现、早处置，建立健全风险预警响应机制，强化城商行、农商行、农信社、村镇银行等风险监测。以省为单位制定中小银行改革化险方案。” 10月21日在第十四届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上，人民银行行长潘功胜做了《国务院关于金融工作情况的报告》，提出“有序化解高风险中小金融机构风险，推动兼并重组，该出清的稳妥出清”。长期以来存在的中小银行资本充足率较低问题凸显。
2023年3月，国家金融监管总局出台《商业银行资本管理办法（试行）》征求意见稿，继续沿用对不同银行差异化资本充足率的监管思维。第一个差异化监管思路是区分银行规模、债务规模。“总则”中第六条“商业银行应当按照本办法规定的机构档次（调整后表内外资产余额、境外债权债务余额）划分标准，满足差异化资本监管要求”，“按照银行间的业务规模和风险差异，划分为三个档次银行，匹配不同的资本监管方案。其中，规模较大或跨境业务较多的银行，划为第一档，对标资本监管国际规则；资产规模和跨境业务规模相对较小的银行纳入第二档，实施相对简化的监管规则；第三档主要是规模小于100亿元的商业银行，进一步简化资本计量并引导聚焦服务县域和小微。”
第二个差异化监管思路是资本充足率。第八章“监督检查”第四节“监督措施”第一百七十六条“根据资本充足状况，银保监会及其派出机构将商业银行分为四类：（一）第一类商业银行：资本充足率、一级资本充足率和核心一级资本充足率均达到本办法规定的各级资本要求。（二）第二类商业银行：资本充足率、一级资本充足率和核心一级资本充足率未达到第二支柱资本要求，但均不低于其它各级资本要求。（三）第三类商业银行：资本充足率、一级资本充足率和核心一级资本充足率均不低于最低资本要求，但未达到其它各级资本要求。（四）第四类商业银行：资本充足率、一级资本充足率和核心一级资本充足率任意一项未达到最低资本要求。”
表1可见，银行规模越小，因为其系统重要性低，因此主要监管指标越宽松。我们认为，中国金融监管当局遵循基于随市场环境变化的国际监管理念，也应立足中国特殊国情，扭转中国中小银行资本充足率过低的被动局面。
一、注册资本与资本充足率对银行业的特殊意义？资本对企业有何重要意义？公司法对企业资本不是特别重视。《中华人民共和国公司法（修订草案）（三次审议稿）》没有明确规定公司资本数额，第四十七条“有限责任公司的注册资本为在公司登记机关登记的全体股东认缴的出资额。全体股东认缴的出资额由股东按照公司章程的规定自公司成立之日起五年内缴足。”但基于银行高杠杆和高负债特点，《中华人民共和国商业银行法（修改建议稿）》较旧法大幅度提高了注册资本额度。第十三条（注册资本）“设立全国性商业银行的注册资本最低限额为一百亿元人民币（旧法十亿元人民币）。设立城市商业银行的注册资本最低限额为十亿元人民币（旧法一亿元人民币），设立农村商业银行的注册资本最低限额为一亿元人民币（旧法五千万人民币）。注册资本应当是实缴资本。”除了最低注册资本要求，按照巴塞尔精神，商业银行还要满足资本充足率标准，因此商业银行实际资本远远高于注册资本。“国务院银行业监督管理机构根据审慎监管的要求可以调整注册资本最低限额，但不得少于前款规定的限额。”
国际社会对银行资本充足性认识随市场环境不断调整，次贷危机证明银行资本不足容易导致破产和危机。其次，资本充足也体现了银行股东、债权人和储户之间的“风险共担”。再次，从宏观经济顺周期角度看，只有银行资本充足，才能遏制银行在经济下行阶段顺周期行为，有利于宏观经济稳定。
二、金融危机不断，银行资本不断扩容？
国际社会对银行资本认识不断深化，资本充足率标准持续提高。中国2004年颁布的《商业银行资本充足率管理办法》第十二条“商业银行资本包括核心资本和附属资本”。
2013年《商业银行资本管理办法（试行）》基于金融危机的教训，极大丰富了资本范围。第二十二条“商业银行资本充足率监管要求包括第一层次最低资本要求、第二层次储备资本和逆周期资本要求、第三层次系统重要性银行附加资本要求，第四层次为第二支柱资本要求。”第一层次为最低资本要求，即核心一级资本充足率、一级资本充足率和资本充足率分别为5%、6%和8%；第二层次为储备资本要求和逆周期资本要求，分别为2.5%和0-2.5%；第三层次为系统重要性银行附加资本要求，为1%。
第四层次为根据单家银行风险状况提出的第二支柱资本要求。第二十六条“除本办法第二十三条、第二十四条和第二十五条规定的资本要求以外，银监会有权在第二支柱框架下提出更审慎的资本要求，确保资本充分覆盖风险，包括：（一）根据风险判断，针对部分资产组合提出的特定资本要求；（二）根据监督检查结果，针对单家银行提出的特定资本要求。”
十年过去了，目前，《商业银行资本管理办法（征求意见稿）》监管部门对银行资本层次的理解还停留在次贷危机共识上，发展不大。
三、此起彼伏的金融危机不断告诉银行资本还要做什么？
公司法对资本无特殊要求，商业银行法对注册资本要求也较低，那么银行监管部门要求充足的资本做什么？监管部门根据市场变化，不断调整对资本的理解。中国监管部门似乎认为银行资本要抵御银行面临的一切风险。2004年颁布的《商业银行资本充足率管理办法》立足巴塞尔协议Ⅰ和当时对金融风险的理解，第五条规定“商业银行资本应抵御信用风险和市场风险。”此后，国际社会认为银行业面临的风险还包括操作风险。但2013年1月1日起施行《商业银行资本管理办法（试行）》第三条“商业银行资本应抵御其所面临的风险，包括个体风险和系统性风险。”2023年《商业银行资本管理办法（征求意见稿）》继承了2013年理解，第三条规定 “商业银行资本应抵御其所面临的风险，包括个体风险和系统性风险。”
但是，相关法律对个体风险和系统性风险尚无明确解释。我们理解，银行资本在正常时期体现信心和信任，在银行遭遇危机期间是银行抵御损失的第一道屏障。但是对于高负债的银行业，资本显然无法抵御系统性风险。资本越充足，越能体现股东、债权人、储户之间“风险共担”。此外，中国银行抵御风险的第二道屏障是商业银行存在中央银行巨额存款准备金（这是西方银行不具备的安全保障）。2023年8月，中资全国性四家大型银行存放中央银行存款98988.67亿元人民币，中资大型银行存放中央银行存款119279.94亿元人民币，中资中小型银行存放中央银行存款86603.74亿元人民币。第三道屏障是存款保险金。
四、现阶段国际监管部门对银行资本共识基于宏观审慎
巴塞尔委员会对资本充足率的认识不断深化，目前主导理念是基于系统稳定和宏观审慎管理出发，防范系统性银行风险。认为金融风险难以预测，因此将更高的资本标准与更高的系统风险相匹配。同时，适当减少了规模较小、不太复杂的银行，对金融体系影响较小的中小银行的资本负担。
按照2023年9月公布的“中国系统重要性银行名单”，“认定20家国内系统重要性银行，其中国有商业银行6家，股份制商业银行9家，城市商业银行5家。按系统重要性得分从低到高分为五组”。提出“对系统重要性银行提出更高的资本和杠杆率（商业银行符合规定的一级资本净额与调整后的表内外资产余额的比率）要求，推动系统重要性银行提高损失吸收能力”。“系统重要性银行分为五组，分别适用0.25%、0.5%、0.75%、1%和1.5%的附加资本要求，附加杠杆率为附加资本的50%，分别为0.125%、0.25%、0.375%、0.5%和0.75%。”
五、银行资本充足率分类：基于宏观审慎理念
中国监管部门一直对不同银行资本充足率分类管理。最早的2004年《商业银行资本充足率管理办法》，认为由于中国现行监管法规一直未对资本不足银行规定明确的监管措施，因此第三十八条“根据资本充足率的状况，银监会将商业银行分为三类： （一）资本充足的商业银行：资本充足率不低于百分之八，核心资本充足率不低于百分之四；（二）资本不足的商业银行：资本充足率不足百分之八，或核心资本充足率不足百分之四；（三）资本严重不足的商业银行：资本充足率不足百分之四，或核心资本充足率不足百分之二。”
2013年《商业银行资本管理办法（试行）》第一百五十三条延续了过去的思维，但新分类标准将中国资本监管的重点将转向达到最低资本要求但未满足全部监管资本要求的商业银行。新政实施后，商业银行若不能达到最低资本要求，将被视为严重违规和重大风险事件，银监会将采取严厉的监管措施。“根据资本充足状况，银监会将商业银行分为四类：（一）第一类商业银行：资本充足率、一级资本充足率和核心一级资本充足率均达到本办法规定的各级资本要求。（二）第二类商业银行：资本充足率、一级资本充足率和核心一级资本充足率未达到第二支柱资本要求，但均不低于其它各级资本要求。（三）第三类商业银行：资本充足率、一级资本充足率和核心一级资本充足率均不低于最低资本要求，但未达到其它各级资本要求。（四）第四类商业银行：资本充足率、一级资本充足率和核心一级资本充足率任意一项未达到最低资本要求。”
2023年《商业银行资本管理办法（征求意见稿）》第一百七十六条对银行划分延续2013年标准。
六、新时期，新法要强化“第二支柱资本要求”和“第三支柱信息披露”
表1可见，中国中小银行数目众多，监管部门基于宏观审慎考虑，实施分类监管，对中小银行监管标准较低，中小银行监管指标普遍其它银行较差。
第二，由于中小银行多服务地方经济，风险分散能力有限，还要与跨区经营的大银行竞争，经营压力较大。比如2023年1-6月，工商银行净利息差1.52%（但总生息资产收益率3.56%，总计息负债2.04%，都比较低）。晋商银行净利差1.33%（但总生息资产收益率3.79%，总计息负债2.46%，都比较高，可谓“虎口夺食”）。中小银行在经济下行阶段金融脆弱性尤其提高。
第三，中小银行受到地方政府干预较多，且大股东控制较严重，公司治理问题尤其多。最近几年银行暴雷，核心都是治理问题，如2021年包商银行，2022年辽阳农商行。世界范围也是如此，美联储负责金融监管副主席迈克尔•巴尔（Michael Barr）在证词中表示，硅谷银行（SVB）的破产主要源于管理不善。因此，建议定期评估银行治理水平，扩充将公司治理作为银行第二支柱资本要求的内容，提高治理能力较差银行资本水平。
第四，提高中小银行信息透明度。经济理论认为，金融企业治理核心是信息透明，一定程度的信息公开透明有助于银行治理改善。但是《商业银行资本管理办法（征求意见稿）》第九章“信息披露”对第二档和第三档银行信息披露频率和内容要求较低，对第四档银行没有规定信息披露要求。建议“第三支柱信息披露”加大对中小银行信息披露频率和力度，以高频率多内容的信息披露规范中小银行治理问题。
第五，及时出台逆周期资本系数。《商业银行资本管理办法（试行）》虽然提出“逆周期资本要求为0-2.5%”，十年来监管部门不仅对大银行，也对中小银行逆周期资本要求始终是零。这十年中国经济进入新常态以来，也经历了几个经济周期，尤其经历了房地产等金融周期，逆周期因子应该不断调整。尤其是，中小银行服务地方经济，中国东部、西部地区差异较大，也经历了明显经济周期，逆周期因子对中小银行十分重要。因此，建议及时调整逆周期因子，加大对中小银行逆周期资本提取的频率和力度，定期评估其逆周期资本系数。
第六，建议进一步提高“银保监会及其派出机构”稽核频率。2023年《商业银行资本管理办法（征求意见稿）》提出“根据区域风险差异，通过期限调整因子，针对贷款行业集中度风险状况，根据区域房地产运行情况”等等提高特定资产组合的资本要求。最近美国硅谷银行倒闭事件告诉我们，在信息技术快速发展，资讯传播更快，银行倒闭周期缩短。因此，建议将派出机构检查常规化，提高频率。■
注：本文仅代表作者个人观点
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2023-10-24 07:39
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如何监管中小商业银行？
如何监管中小商业银行？
聃丘泰、温建东：中国中小银行数目众多，监管部门实施分类监管，监管指标普遍其它银行较差。债务风险增加之际，现金短缺的小型银行何去何从？
聃丘泰、温建东
■2023年10月，城市商业银行沧州银行传闻“被恒大欠款34亿元人民币”遭受流动性压力，沧州银行和监管部门紧急避谣显示流动性充足。2023年2季度数据显示，沧州银行核心一级资本充足率9%、一级资本充足率9%、资本充足率11.6%（低于城市商业银行2季度资本充足率12.44%总体水平）。8月，股份制银行兴业银行表示“目前，恒大在我行的对公房地产贷款敞口为0”。9月，民生银行也表示对恒大“整体基本可控”。早在2021年9月，杭州银行、江阴银行、张家港银行、无锡银行、成都银行和青岛银行等城市商业银行纷纷与恒大撇清关系，表示无恒大集团贷款余额或信贷合作。最近有媒体报导，在地方政府债务违约风险增加之际，地方政府斥资上千亿元人民币，为现金短缺的小型银行进行资本重组。此前，已经暴露了包商银行、锦州银行、河南村镇银行等风险事件。
监管机构迅速作出了反应。10月11日《国务院关于推进普惠金融高质量发展的实施意见》“（十九）加快中小银行改革化险”要求“坚持早识别、早预警、早发现、早处置，建立健全风险预警响应机制，强化城商行、农商行、农信社、村镇银行等风险监测。以省为单位制定中小银行改革化险方案。” 10月21日在第十四届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上，人民银行行长潘功胜做了《国务院关于金融工作情况的报告》，提出“有序化解高风险中小金融机构风险，推动兼并重组，该出清的稳妥出清”。长期以来存在的中小银行资本充足率较低问题凸显。
2023年3月，国家金融监管总局出台《商业银行资本管理办法（试行）》征求意见稿，继续沿用对不同银行差异化资本充足率的监管思维。第一个差异化监管思路是区分银行规模、债务规模。“总则”中第六条“商业银行应当按照本办法规定的机构档次（调整后表内外资产余额、境外债权债务余额）划分标准，满足差异化资本监管要求”，“按照银行间的业务规模和风险差异，划分为三个档次银行，匹配不同的资本监管方案。其中，规模较大或跨境业务较多的银行，划为第一档，对标资本监管国际规则；资产规模和跨境业务规模相对较小的银行纳入第二档，实施相对简化的监管规则；第三档主要是规模小于100亿元的商业银行，进一步简化资本计量并引导聚焦服务县域和小微。”
第二个差异化监管思路是资本充足率。第八章“监督检查”第四节“监督措施”第一百七十六条“根据资本充足状况，银保监会及其派出机构将商业银行分为四类：（一）第一类商业银行：资本充足率、一级资本充足率和核心一级资本充足率均达到本办法规定的各级资本要求。（二）第二类商业银行：资本充足率、一级资本充足率和核心一级资本充足率未达到第二支柱资本要求，但均不低于其它各级资本要求。（三）第三类商业银行：资本充足率、一级资本充足率和核心一级资本充足率均不低于最低资本要求，但未达到其它各级资本要求。（四）第四类商业银行：资本充足率、一级资本充足率和核心一级资本充足率任意一项未达到最低资本要求。”
表1可见，银行规模越小，因为其系统重要性低，因此主要监管指标越宽松。我们认为，中国金融监管当局遵循基于随市场环境变化的国际监管理念，也应立足中国特殊国情，扭转中国中小银行资本充足率过低的被动局面。
一、注册资本与资本充足率对银行业的特殊意义？
资本对企业有何重要意义？公司法对企业资本不是特别重视。《中华人民共和国公司法（修订草案）（三次审议稿）》没有明确规定公司资本数额，第四十七条“有限责任公司的注册资本为在公司登记机关登记的全体股东认缴的出资额。全体股东认缴的出资额由股东按照公司章程的规定自公司成立之日起五年内缴足。”但基于银行高杠杆和高负债特点，《中华人民共和国商业银行法（修改建议稿）》较旧法大幅度提高了注册资本额度。第十三条（注册资本）“设立全国性商业银行的注册资本最低限额为一百亿元人民币（旧法十亿元人民币）。设立城市商业银行的注册资本最低限额为十亿元人民币（旧法一亿元人民币），设立农村商业银行的注册资本最低限额为一亿元人民币（旧法五千万人民币）。注册资本应当是实缴资本。”除了最低注册资本要求，按照巴塞尔精神，商业银行还要满足资本充足率标准，因此商业银行实际资本远远高于注册资本。“国务院银行业监督管理机构根据审慎监管的要求可以调整注册资本最低限额，但不得少于前款规定的限额。”
国际社会对银行资本充足性认识随市场环境不断调整，次贷危机证明银行资本不足容易导致破产和危机。其次，资本充足也体现了银行股东、债权人和储户之间的“风险共担”。再次，从宏观经济顺周期角度看，只有银行资本充足，才能遏制银行在经济下行阶段顺周期行为，有利于宏观经济稳定。
二、金融危机不断，银行资本不断扩容？
国际社会对银行资本认识不断深化，资本充足率标准持续提高。中国2004年颁布的《商业银行资本充足率管理办法》第十二条“商业银行资本包括核心资本和附属资本”。
2013年《商业银行资本管理办法（试行）》基于金融危机的教训，极大丰富了资本范围。第二十二条“商业银行资本充足率监管要求包括第一层次最低资本要求、第二层次储备资本和逆周期资本要求、第三层次系统重要性银行附加资本要求，第四层次为第二支柱资本要求。”第一层次为最低资本要求，即核心一级资本充足率、一级资本充足率和资本充足率分别为5%、6%和8%；第二层次为储备资本要求和逆周期资本要求，分别为2.5%和0-2.5%；第三层次为系统重要性银行附加资本要求，为1%。
第四层次为根据单家银行风险状况提出的第二支柱资本要求。第二十六条“除本办法第二十三条、第二十四条和第二十五条规定的资本要求以外，银监会有权在第二支柱框架下提出更审慎的资本要求，确保资本充分覆盖风险，包括：（一）根据风险判断，针对部分资产组合提出的特定资本要求；（二）根据监督检查结果，针对单家银行提出的特定资本要求。”
十年过去了，目前，《商业银行资本管理办法（征求意见稿）》监管部门对银行资本层次的理解还停留在次贷危机共识上，发展不大。
三、此起彼伏的金融危机不断告诉银行资本还要做什么？
公司法对资本无特殊要求，商业银行法对注册资本要求也较低，那么银行监管部门要求充足的资本做什么？监管部门根据市场变化，不断调整对资本的理解。中国监管部门似乎认为银行资本要抵御银行面临的一切风险。2004年颁布的《商业银行资本充足率管理办法》立足巴塞尔协议Ⅰ和当时对金融风险的理解，第五条规定“商业银行资本应抵御信用风险和市场风险。”此后，国际社会认为银行业面临的风险还包括操作风险。但2013年1月1日起施行《商业银行资本管理办法（试行）》第三条“商业银行资本应抵御其所面临的风险，包括个体风险和系统性风险。”2023年《商业银行资本管理办法（征求意见稿）》继承了2013年理解，第三条规定 “商业银行资本应抵御其所面临的风险，包括个体风险和系统性风险。”
但是，相关法律对个体风险和系统性风险尚无明确解释。我们理解，银行资本在正常时期体现信心和信任，在银行遭遇危机期间是银行抵御损失的第一道屏障。但是对于高负债的银行业，资本显然无法抵御系统性风险。资本越充足，越能体现股东、债权人、储户之间“风险共担”。此外，中国银行抵御风险的第二道屏障是商业银行存在中央银行巨额存款准备金（这是西方银行不具备的安全保障）。2023年8月，中资全国性四家大型银行存放中央银行存款98988.67亿元人民币，中资大型银行存放中央银行存款119279.94亿元人民币，中资中小型银行存放中央银行存款86603.74亿元人民币。第三道屏障是存款保险金。
四、现阶段国际监管部门对银行资本共识基于宏观审慎
巴塞尔委员会对资本充足率的认识不断深化，目前主导理念是基于系统稳定和宏观审慎管理出发，防范系统性银行风险。认为金融风险难以预测，因此将更高的资本标准与更高的系统风险相匹配。同时，适当减少了规模较小、不太复杂的银行，对金融体系影响较小的中小银行的资本负担。
按照2023年9月公布的“中国系统重要性银行名单”，“认定20家国内系统重要性银行，其中国有商业银行6家，股份制商业银行9家，城市商业银行5家。按系统重要性得分从低到高分为五组”。提出“对系统重要性银行提出更高的资本和杠杆率（商业银行符合规定的一级资本净额与调整后的表内外资产余额的比率）要求，推动系统重要性银行提高损失吸收能力”。“系统重要性银行分为五组，分别适用0.25%、0.5%、0.75%、1%和1.5%的附加资本要求，附加杠杆率为附加资本的50%，分别为0.125%、0.25%、0.375%、0.5%和0.75%。”
五、银行资本充足率分类：基于宏观审慎理念
中国监管部门一直对不同银行资本充足率分类管理。最早的2004年《商业银行资本充足率管理办法》，认为由于中国现行监管法规一直未对资本不足银行规定明确的监管措施，因此第三十八条“根据资本充足率的状况，银监会将商业银行分为三类： （一）资本充足的商业银行：资本充足率不低于百分之八，核心资本充足率不低于百分之四；（二）资本不足的商业银行：资本充足率不足百分之八，或核心资本充足率不足百分之四；（三）资本严重不足的商业银行：资本充足率不足百分之四，或核心资本充足率不足百分之二。”
2013年《商业银行资本管理办法（试行）》第一百五十三条延续了过去的思维，但新分类标准将中国资本监管的重点将转向达到最低资本要求但未满足全部监管资本要求的商业银行。新政实施后，商业银行若不能达到最低资本要求，将被视为严重违规和重大风险事件，银监会将采取严厉的监管措施。“根据资本充足状况，银监会将商业银行分为四类：（一）第一类商业银行：资本充足率、一级资本充足率和核心一级资本充足率均达到本办法规定的各级资本要求。（二）第二类商业银行：资本充足率、一级资本充足率和核心一级资本充足率未达到第二支柱资本要求，但均不低于其它各级资本要求。（三）第三类商业银行：资本充足率、一级资本充足率和核心一级资本充足率均不低于最低资本要求，但未达到其它各级资本要求。（四）第四类商业银行：资本充足率、一级资本充足率和核心一级资本充足率任意一项未达到最低资本要求。”
2023年《商业银行资本管理办法（征求意见稿）》第一百七十六条对银行划分延续2013年标准。
六、新时期，新法要强化“第二支柱资本要求”和“第三支柱信息披露”
表1可见，中国中小银行数目众多，监管部门基于宏观审慎考虑，实施分类监管，对中小银行监管标准较低，中小银行监管指标普遍其它银行较差。
第二，由于中小银行多服务地方经济，风险分散能力有限，还要与跨区经营的大银行竞争，经营压力较大。比如2023年1-6月，工商银行净利息差1.52%（但总生息资产收益率3.56%，总计息负债2.04%，都比较低）。晋商银行净利差1.33%（但总生息资产收益率3.79%，总计息负债2.46%，都比较高，可谓“虎口夺食”）。中小银行在经济下行阶段金融脆弱性尤其提高。
第三，中小银行受到地方政府干预较多，且大股东控制较严重，公司治理问题尤其多。最近几年银行暴雷，核心都是治理问题，如2021年包商银行，2022年辽阳农商行。世界范围也是如此，美联储负责金融监管副主席迈克尔•巴尔（Michael Barr）在证词中表示，硅谷银行（SVB）的破产主要源于管理不善。因此，建议定期评估银行治理水平，扩充将公司治理作为银行第二支柱资本要求的内容，提高治理能力较差银行资本水平。
第四，提高中小银行信息透明度。经济理论认为，金融企业治理核心是信息透明，一定程度的信息公开透明有助于银行治理改善。但是《商业银行资本管理办法（征求意见稿）》第九章“信息披露”对第二档和第三档银行信息披露频率和内容要求较低，对第四档银行没有规定信息披露要求。建议“第三支柱信息披露”加大对中小银行信息披露频率和力度，以高频率多内容的信息披露规范中小银行治理问题。
第五，及时出台逆周期资本系数。《商业银行资本管理办法（试行）》虽然提出“逆周期资本要求为0-2.5%”，十年来监管部门不仅对大银行，也对中小银行逆周期资本要求始终是零。这十年中国经济进入新常态以来，也经历了几个经济周期，尤其经历了房地产等金融周期，逆周期因子应该不断调整。尤其是，中小银行服务地方经济，中国东部、西部地区差异较大，也经历了明显经济周期，逆周期因子对中小银行十分重要。因此，建议及时调整逆周期因子，加大对中小银行逆周期资本提取的频率和力度，定期评估其逆周期资本系数。
第六，建议进一步提高“银保监会及其派出机构”稽核频率。2023年《商业银行资本管理办法（征求意见稿）》提出“根据区域风险差异，通过期限调整因子，针对贷款行业集中度风险状况，根据区域房地产运行情况”等等提高特定资产组合的资本要求。最近美国硅谷银行倒闭事件告诉我们，在信息技术快速发展，资讯传播更快，银行倒闭周期缩短。因此，建议将派出机构检查常规化，提高频率。■
监管机构迅速作出了反应。10月11日《国务院关于推进普惠金融高质量发展的实施意见》“（十九）加快中小银行改革化险”要求“坚持早识别、早预警、早发现、早处置，建立健全风险预警响应机制，强化城商行、农商行、农信社、村镇银行等风险监测。以省为单位制定中小银行改革化险方案。” 10月21日在第十四届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上，人民银行行长潘功胜做了《国务院关于金融工作情况的报告》，提出“有序化解高风险中小金融机构风险，推动兼并重组，该出清的稳妥出清”。长期以来存在的中小银行资本充足率较低问题凸显。
2023年3月，国家金融监管总局出台《商业银行资本管理办法（试行）》征求意见稿，继续沿用对不同银行差异化资本充足率的监管思维。第一个差异化监管思路是区分银行规模、债务规模。“总则”中第六条“商业银行应当按照本办法规定的机构档次（调整后表内外资产余额、境外债权债务余额）划分标准，满足差异化资本监管要求”，“按照银行间的业务规模和风险差异，划分为三个档次银行，匹配不同的资本监管方案。其中，规模较大或跨境业务较多的银行，划为第一档，对标资本监管国际规则；资产规模和跨境业务规模相对较小的银行纳入第二档，实施相对简化的监管规则；第三档主要是规模小于100亿元的商业银行，进一步简化资本计量并引导聚焦服务县域和小微。”
第二个差异化监管思路是资本充足率。第八章“监督检查”第四节“监督措施”第一百七十六条“根据资本充足状况，银保监会及其派出机构将商业银行分为四类：（一）第一类商业银行：资本充足率、一级资本充足率和核心一级资本充足率均达到本办法规定的各级资本要求。（二）第二类商业银行：资本充足率、一级资本充足率和核心一级资本充足率未达到第二支柱资本要求，但均不低于其它各级资本要求。（三）第三类商业银行：资本充足率、一级资本充足率和核心一级资本充足率均不低于最低资本要求，但未达到其它各级资本要求。（四）第四类商业银行：资本充足率、一级资本充足率和核心一级资本充足率任意一项未达到最低资本要求。”
表1可见，银行规模越小，因为其系统重要性低，因此主要监管指标越宽松。我们认为，中国金融监管当局遵循基于随市场环境变化的国际监管理念，也应立足中国特殊国情，扭转中国中小银行资本充足率过低的被动局面。
一、注册资本与资本充足率对银行业的特殊意义？资本对企业有何重要意义？公司法对企业资本不是特别重视。《中华人民共和国公司法（修订草案）（三次审议稿）》没有明确规定公司资本数额，第四十七条“有限责任公司的注册资本为在公司登记机关登记的全体股东认缴的出资额。全体股东认缴的出资额由股东按照公司章程的规定自公司成立之日起五年内缴足。”但基于银行高杠杆和高负债特点，《中华人民共和国商业银行法（修改建议稿）》较旧法大幅度提高了注册资本额度。第十三条（注册资本）“设立全国性商业银行的注册资本最低限额为一百亿元人民币（旧法十亿元人民币）。设立城市商业银行的注册资本最低限额为十亿元人民币（旧法一亿元人民币），设立农村商业银行的注册资本最低限额为一亿元人民币（旧法五千万人民币）。注册资本应当是实缴资本。”除了最低注册资本要求，按照巴塞尔精神，商业银行还要满足资本充足率标准，因此商业银行实际资本远远高于注册资本。“国务院银行业监督管理机构根据审慎监管的要求可以调整注册资本最低限额，但不得少于前款规定的限额。”
国际社会对银行资本充足性认识随市场环境不断调整，次贷危机证明银行资本不足容易导致破产和危机。其次，资本充足也体现了银行股东、债权人和储户之间的“风险共担”。再次，从宏观经济顺周期角度看，只有银行资本充足，才能遏制银行在经济下行阶段顺周期行为，有利于宏观经济稳定。
二、金融危机不断，银行资本不断扩容？
国际社会对银行资本认识不断深化，资本充足率标准持续提高。中国2004年颁布的《商业银行资本充足率管理办法》第十二条“商业银行资本包括核心资本和附属资本”。
2013年《商业银行资本管理办法（试行）》基于金融危机的教训，极大丰富了资本范围。第二十二条“商业银行资本充足率监管要求包括第一层次最低资本要求、第二层次储备资本和逆周期资本要求、第三层次系统重要性银行附加资本要求，第四层次为第二支柱资本要求。”第一层次为最低资本要求，即核心一级资本充足率、一级资本充足率和资本充足率分别为5%、6%和8%；第二层次为储备资本要求和逆周期资本要求，分别为2.5%和0-2.5%；第三层次为系统重要性银行附加资本要求，为1%。
第四层次为根据单家银行风险状况提出的第二支柱资本要求。第二十六条“除本办法第二十三条、第二十四条和第二十五条规定的资本要求以外，银监会有权在第二支柱框架下提出更审慎的资本要求，确保资本充分覆盖风险，包括：（一）根据风险判断，针对部分资产组合提出的特定资本要求；（二）根据监督检查结果，针对单家银行提出的特定资本要求。”
十年过去了，目前，《商业银行资本管理办法（征求意见稿）》监管部门对银行资本层次的理解还停留在次贷危机共识上，发展不大。
三、此起彼伏的金融危机不断告诉银行资本还要做什么？
公司法对资本无特殊要求，商业银行法对注册资本要求也较低，那么银行监管部门要求充足的资本做什么？监管部门根据市场变化，不断调整对资本的理解。中国监管部门似乎认为银行资本要抵御银行面临的一切风险。2004年颁布的《商业银行资本充足率管理办法》立足巴塞尔协议Ⅰ和当时对金融风险的理解，第五条规定“商业银行资本应抵御信用风险和市场风险。”此后，国际社会认为银行业面临的风险还包括操作风险。但2013年1月1日起施行《商业银行资本管理办法（试行）》第三条“商业银行资本应抵御其所面临的风险，包括个体风险和系统性风险。”2023年《商业银行资本管理办法（征求意见稿）》继承了2013年理解，第三条规定 “商业银行资本应抵御其所面临的风险，包括个体风险和系统性风险。”
但是，相关法律对个体风险和系统性风险尚无明确解释。我们理解，银行资本在正常时期体现信心和信任，在银行遭遇危机期间是银行抵御损失的第一道屏障。但是对于高负债的银行业，资本显然无法抵御系统性风险。资本越充足，越能体现股东、债权人、储户之间“风险共担”。此外，中国银行抵御风险的第二道屏障是商业银行存在中央银行巨额存款准备金（这是西方银行不具备的安全保障）。2023年8月，中资全国性四家大型银行存放中央银行存款98988.67亿元人民币，中资大型银行存放中央银行存款119279.94亿元人民币，中资中小型银行存放中央银行存款86603.74亿元人民币。第三道屏障是存款保险金。
四、现阶段国际监管部门对银行资本共识基于宏观审慎
巴塞尔委员会对资本充足率的认识不断深化，目前主导理念是基于系统稳定和宏观审慎管理出发，防范系统性银行风险。认为金融风险难以预测，因此将更高的资本标准与更高的系统风险相匹配。同时，适当减少了规模较小、不太复杂的银行，对金融体系影响较小的中小银行的资本负担。
按照2023年9月公布的“中国系统重要性银行名单”，“认定20家国内系统重要性银行，其中国有商业银行6家，股份制商业银行9家，城市商业银行5家。按系统重要性得分从低到高分为五组”。提出“对系统重要性银行提出更高的资本和杠杆率（商业银行符合规定的一级资本净额与调整后的表内外资产余额的比率）要求，推动系统重要性银行提高损失吸收能力”。“系统重要性银行分为五组，分别适用0.25%、0.5%、0.75%、1%和1.5%的附加资本要求，附加杠杆率为附加资本的50%，分别为0.125%、0.25%、0.375%、0.5%和0.75%。”
五、银行资本充足率分类：基于宏观审慎理念
中国监管部门一直对不同银行资本充足率分类管理。最早的2004年《商业银行资本充足率管理办法》，认为由于中国现行监管法规一直未对资本不足银行规定明确的监管措施，因此第三十八条“根据资本充足率的状况，银监会将商业银行分为三类： （一）资本充足的商业银行：资本充足率不低于百分之八，核心资本充足率不低于百分之四；（二）资本不足的商业银行：资本充足率不足百分之八，或核心资本充足率不足百分之四；（三）资本严重不足的商业银行：资本充足率不足百分之四，或核心资本充足率不足百分之二。”
2013年《商业银行资本管理办法（试行）》第一百五十三条延续了过去的思维，但新分类标准将中国资本监管的重点将转向达到最低资本要求但未满足全部监管资本要求的商业银行。新政实施后，商业银行若不能达到最低资本要求，将被视为严重违规和重大风险事件，银监会将采取严厉的监管措施。“根据资本充足状况，银监会将商业银行分为四类：（一）第一类商业银行：资本充足率、一级资本充足率和核心一级资本充足率均达到本办法规定的各级资本要求。（二）第二类商业银行：资本充足率、一级资本充足率和核心一级资本充足率未达到第二支柱资本要求，但均不低于其它各级资本要求。（三）第三类商业银行：资本充足率、一级资本充足率和核心一级资本充足率均不低于最低资本要求，但未达到其它各级资本要求。（四）第四类商业银行：资本充足率、一级资本充足率和核心一级资本充足率任意一项未达到最低资本要求。”
2023年《商业银行资本管理办法（征求意见稿）》第一百七十六条对银行划分延续2013年标准。
六、新时期，新法要强化“第二支柱资本要求”和“第三支柱信息披露”
表1可见，中国中小银行数目众多，监管部门基于宏观审慎考虑，实施分类监管，对中小银行监管标准较低，中小银行监管指标普遍其它银行较差。
第二，由于中小银行多服务地方经济，风险分散能力有限，还要与跨区经营的大银行竞争，经营压力较大。比如2023年1-6月，工商银行净利息差1.52%（但总生息资产收益率3.56%，总计息负债2.04%，都比较低）。晋商银行净利差1.33%（但总生息资产收益率3.79%，总计息负债2.46%，都比较高，可谓“虎口夺食”）。中小银行在经济下行阶段金融脆弱性尤其提高。
第三，中小银行受到地方政府干预较多，且大股东控制较严重，公司治理问题尤其多。最近几年银行暴雷，核心都是治理问题，如2021年包商银行，2022年辽阳农商行。世界范围也是如此，美联储负责金融监管副主席迈克尔•巴尔（Michael Barr）在证词中表示，硅谷银行（SVB）的破产主要源于管理不善。因此，建议定期评估银行治理水平，扩充将公司治理作为银行第二支柱资本要求的内容，提高治理能力较差银行资本水平。
第四，提高中小银行信息透明度。经济理论认为，金融企业治理核心是信息透明，一定程度的信息公开透明有助于银行治理改善。但是《商业银行资本管理办法（征求意见稿）》第九章“信息披露”对第二档和第三档银行信息披露频率和内容要求较低，对第四档银行没有规定信息披露要求。建议“第三支柱信息披露”加大对中小银行信息披露频率和力度，以高频率多内容的信息披露规范中小银行治理问题。
第五，及时出台逆周期资本系数。《商业银行资本管理办法（试行）》虽然提出“逆周期资本要求为0-2.5%”，十年来监管部门不仅对大银行，也对中小银行逆周期资本要求始终是零。这十年中国经济进入新常态以来，也经历了几个经济周期，尤其经历了房地产等金融周期，逆周期因子应该不断调整。尤其是，中小银行服务地方经济，中国东部、西部地区差异较大，也经历了明显经济周期，逆周期因子对中小银行十分重要。因此，建议及时调整逆周期因子，加大对中小银行逆周期资本提取的频率和力度，定期评估其逆周期资本系数。
第六，建议进一步提高“银保监会及其派出机构”稽核频率。2023年《商业银行资本管理办法（征求意见稿）》提出“根据区域风险差异，通过期限调整因子，针对贷款行业集中度风险状况，根据区域房地产运行情况”等等提高特定资产组合的资本要求。最近美国硅谷银行倒闭事件告诉我们，在信息技术快速发展，资讯传播更快，银行倒闭周期缩短。因此，建议将派出机构检查常规化，提高频率。■
注：本文仅代表作者个人观点
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