江天骄：中国在全球人工智能治理中扮演的角色
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复旦大学学者江天骄表示，中国应确保多元主体对全球人工智能治理框架的深度有效参与，并着力提升“全球南方”国家间的政策协调和资源共享。

王英良

复旦大学国际政治经济学博士，主要研究跨国直接投资、中美政商关系等

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江天骄，复旦大学发展研究院副教授，复旦大学金砖国家研究中心副主任，全球人工智能创新治理中心研究员，首批上海市智库青年领军人才，主要研究方向为新兴技术与国际安全。现已出版个人专著一部，编著三部，在国内外核心期刊上发表论文40余篇。在新华社、《人民日报》等媒体平台发表评论多篇，担任中国国际电视台、东方卫视节目嘉宾。江天骄是上海市太平洋区域经济发展研究会副会长、哈佛大学戴维斯俄罗斯与欧亚研究中心研究学者（2021-2022）、乔治•华盛顿大学访问学者（2017）。

以下是访谈实录。

问：2024年世界人工智能大会（WAIC）发布了《人工智能全球治理上海宣言》，一年以来，全球人工智能治理展现出怎样的新趋势？

江天骄：根据我们的观察，近一年来，为了应对人工智能技术的高速迭代发展，世界各国与国际组织已经开展了广泛、多元的人工智能治理实践，对联合国在全球人工智能治理中发挥核心作用抱有更大期待。

在人工智能治理体系构建进程中，联合国系统内主要机构的作用不容忽视。2024年3月21日，联大通过了题为《抓住安全、可靠和值得信赖的人工智能系统带来的机遇，促进可持续发展》的首个人工智能决议。7月1日，又通过了中国提出的《加强人工智能能力建设国际合作》决议，强调“以人为本、智能向善、造福人类”的原则，增强发展中国家在人工智能全球治理中的代表性和发言权。9月22日，联合国未来峰会通过了《全球数字契约》，提出建立国际人工智能科学小组和全球人工智能治理对话，并探索设立全球人工智能基金，聚焦人工智能安全与发展两大挑战，为制定普遍规范与协调能力建设提供了平台。

这些举措标志着人工智能全球治理正向“普遍性路径”迈出重要一步，体现了联合国在推动全球共识方面的努力。

问：在全球人工智能治理合作正在推进的同时，形成共治还存在哪些突出的挑战？

江天骄：综合各方观点，我们发现，如何消除智能鸿沟、弥合治理碎片化和凝聚对技术安全风险的共识，仍需各方作出进一步的切实努力。

首先，“智能鸿沟”问题日益突出。当前，全球南方国家与发达国家在人工智能技术、基础设施、资金投入和人才储备等方面差距显著，导致“智能鸿沟”加剧。发展中国家在获取先进模型、建设算力基础设施、吸引投资等方面面临结构性障碍，甚至出现“人才流失”现象。此外，数字基础设施的缺乏也削弱了这些国家应对人工智能驱动的虚假信息等挑战的能力。智能鸿沟不仅影响技术公平获取，更威胁全球治理的包容性和代表性。

其次，全球人工智能治理碎片化态势持续加剧。在国际层面，包括联合国、经合组织、二十国集团、七国集团、金砖国家以及欧盟、东盟等区域组织都已广泛介入并竞相牵头治理议程，但缺乏协调。在国家层面，美国正大幅放松监管，欧盟则通过“硬法”确立规则体系，各方标准难以兼容。监管标准错位和治理路径相左给凝聚各方共识、协调行动一致带来挑战。

最后，关于人工智能的安全风险认知正在分化。当前，人工智能存在可问责性不足、可解释性缺失、虚假信息泛滥、数据安全威胁等内生性安全风险，以及加剧地缘冲突、扩大经济失衡、挑战伦理规范等外溢性风险。然而，国际社会对安全问题的关注度似乎在下降：2024年巴黎人工智能行动峰会的议题泛化，以及美国国内政策对安全责任的弱化，均表明安全议题正被“创新与发展”话语所边缘化。这种趋势可能加剧技术治理的短期性与局部性，忽视长期系统性风险。

问：未来，联合国能够在全球人工智能治理中扮演什么样的角色？

江天骄：鉴于其独特的合法性和代表性，联合国应当成为制定更加平衡、包容和普遍适用的人工智能治理机制的关键所在。下一阶段，联合国应进一步提升人工智能治理职能，促进对话沟通、协调规则规范、推动人工智能能力建设普惠包容。

第一，联合国应该在不同的区域和小多边机制中扮演枢纽角色。面向经合组织、二十国集团、七国集团、金砖国家以及欧盟、东盟等区域组织，应努力将这些机制的对话成果与联合国框架对接，实现治理议程的高效补充。

第二，面向主权国家，联合国人工智能治理框架应该进一步鼓励对话沟通，促进全球南方国家间的合作以及南北合作。考虑增强全球南方的话语权，充分考虑广大发展中国家的利益诉求，实现真正的多边主义和普惠价值。

第三，从联合国与其他利益攸关方的关系而言，联合国应积极协调主权国家、跨国公司以及非国家行为体，以实现有效的职能分工。

第四，应进一步强化联合国内部能力建设，积极优化人工智能治理领域的治理结构，加强各项倡议之间的协调和落地，鼓励内部机构围绕联合国核心目标相互协作。

问：你多次提到普惠包容的人工智能能力建设应该充分重视全球南方国家的话语权，那全球南方国家在人工智能治理中究竟抱有怎样的特殊利益诉求？

江天骄：我们认为，全球南方在人工智能治理中的利益诉求可以归纳为两个层面。首先是能力建设在物质条件上的不均衡，也就是“智能鸿沟”问题。目前，全球南方国家在先进人工智能模型的可获及性上远落后于发达国家。因此，保证对先进人工智能技术的公平获取是全球南方面对“智能鸿沟”的首要诉求。同时，全球南方国家在数字基础设施、数据要素、算力芯片、金融工具、人才以及配套能源体系方面面临建设困难，这些底层要素的短缺也直接阻碍了人工智能技术部署的公平性。

其次是“智能鸿沟”可能给全球南方带来更广泛的政治影响。技术水平的不平等可能使落后国家陷入技术依赖，进而使其丧失参与全球人工智能治理的话语权。结果是，主要的全球南方国家可能最终都会成为规则接受者，接受西方国家制定的规则，并将西方技术用于本地应用，而非成为规则制定者。这可能会加剧发展数字时代的“中心—边缘”结构，使得全球南方国家在技术获取、发展机遇和规则话语权方面面临被边缘化的风险。

目前，我们已经看到一些组织和技术解决方案为全球南方应对“智能鸿沟”提供了新的可选项。比如2024年9月，中国外交部与联合国合作主办的首届“人工智能能力建设研讨班”在上海召开，来自40 多个国家的政府官员与专家就大模型治理、生成式人工智能安全、数据主权、伦理框架与产业生态进行了深入交流。未来，我们期待更多针对全球南方国家的针对性人工智能应用场景，为解决当地社会、经济、环境问题提供切实的保障。

问：中国一直致力于促进全球南方国家参与全球人工智能治理，能够发挥哪些作用推动全球共治？

江天骄：中国已经为促进全球人工智能治理合作做出了诸多努力，希望世界可以形成普惠包容、公平合作的治理路径。中国理念得到了国际社会的认可，如提出的《加强人工智能能力建设国际合作》于2024年7月被联合国大会通过。中国也不断贡献实践方案，在今年的世界人工智能大会期间发布了《人工智能全球治理行动计划》《国际人工智能开源合作倡议》，倡议建立世界人工智能合作组织，推动人工智能成为“国际公共产品”。

在与12位权威专家及相关从业者的深入访谈中，我们提炼出四条迈向普惠人工智能治理的可行路径：

第一，应该坚持联合国在全球人工智能治理中的核心地位，探索多利益攸关方开展多边协调合作的新路径，对联合国人工智能治理框架形成有效补充。一方面，要利用好二十国集团、金砖国家等成熟制度，搭建高效的补充机制为短期目标，并最终将其成果“汇入”联合国框架。另一方面，联合国应积极协调主权国家、跨国公司以及非国家行为体，以实现有效的职能分工。

第二，应该确保多元主体对全球人工智能治理框架的深度有效参与。主体层面，要构建多元协同的合作网络，使不同主体能够基于自身定位与资源优势，承担差异化的互补性角色。在关键议题上，应锚定基础设施和应用场景等关键领域和重点方向，吸纳广大发展中国家的利益诉求，凝聚共识共同发力。在执行层面，可以探索分层落地的实践路径，率先开展“小而美”的能力建设项目推动倡议宣言落地转化，并探索“双边—小多边—区域—全球”多层级合作模式。

第三，要增进人工智能治理规则对接与政策协调，夯实国际合作的信任基础，促进人工智能治理规则兼容对齐。人工智能治理各主体相互信任是推进国际合作不可或缺的政治条件，可以从透明度、技术意图以及安全验证三方面入手，化解人工智能的“安全困境”。在此基础上，考虑到治理碎片化的实际情况，建立单一全球人工智能治理框架既不现实也不可取，但各国、各区域组织和各国家组织可以从原则、议题和机制三方面考虑推进合作，争取形成“最大公约数”。

第四，应该着力提升“全球南方”国家间的政策协调和资源共享，团结全球南方共同发声，加强全球南方在全球人工智能治理中的参与度。当前，全球人工智能治理正处于发展的关键阶段。对于“全球南方”国家而言，亟须探索适合自身的发展路径，以应对技术差距持续扩大、“中心－边缘”结构进一步固化，被排除在关键技术规范与治理体系之外的现实困境。要实现真正的有效参与、深度赋能，南方国家需在能力建设、制度完善与政策协同等多个层面系统性提升，比如建立面向全球南方的基础设施和金融工具、实现数据要素和人才储备的共享、构建互联互通价值对齐的标准体系，并积极推动“南南合作”与“南北合作”的深化与融合。

问：2025年的世界人工智能大会上，复旦大学宣布成立全球人工智能创新治理研究中心，该机构的愿景和职能是什么？目前已经取得了怎样的进展？

江天骄：全球人工智能创新治理研究中心依托复旦大学在人工智能全球治理、跨学科研究与国际合作网络等方面的学科优势，通过组织国际论坛、专题研讨、联合研究，推动人才培养、青年交流、授课培训、AI4S和成果转化，致力于搭建从上海、到中国再到全球的人工智能全球治理与产学研协同平台，推动联合国框架下治理规则的制定和能力建设，为早日形成具有广泛共识的全球治理体系和标准规范贡献力量。

今年9月19日，中心发布了《全球人工智能治理新趋势以“上海宣言”为起点的观察》报告。本次研究项目联系采访了来自全球十余个国家人工智能治理领域的权威专家与相关从业者。他们分别来自产学研各界，通过深度访谈分享了他们对当前人工智能治理所面临的新特点、新趋势的观察与思考。这些受访专家不仅来自经济和技术发达的“全球北方”国家，也有来自新兴经济体与发展中国家的“全球南方”代表，因此本次访谈在一定程度上展现了全球人工智能治理领域的多元性与代表性。我们希望本研究报告不仅能为各方决策者提供有价值的参考信息，也能进一步推动全球人工智能治理领域的交流与合作，共同促进人工智能技术的安全、可持续与负责任发展。

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