中国地方政府急需资金。第十五个五年规划能找到资金吗？
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多年来，地方财政收入一直依赖于蓬勃发展的土地出让金和增值税收入。如今，这两项收入都在下降——北京面临着一些艰难的选择。

Ji Siqi

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3月底，湖北省发布的一则消息让全国富豪们不寒而栗：当地一名居民因未申报的海外收入被要求补缴141万元人民币（20万美元）的税款和滞纳金。

几天之内，其他三个地方税务部门也公布了类似的个人境外收入被征收巨额税款的案例，其中一些人的税款高达126万元人民币。

这些举措是中国当局更广泛打击行动的一部分：尽管中国长期以来一直要求个人就海外收入纳税，但直到最近，执法力度往往比较松懈，而且随意性较大。

但这种情况正在发生变化，因为中国政府财政面临巨大压力，在经济放缓和房地产危机持续的背景下，税收收入下降。

许多地方政府发现需要筹集资金来填补预算中的巨大缺口。这促使官员们严厉打击过去普遍容忍的税务违规行为，包括未申报的海外收入。

然而，这些执法行动不太可能从长远角度解决中国的财政挑战。问题根源更深——最终源于长期以来亟待改革的不平衡税收体系。

在中国房地产繁荣时期，地方政府能够通过出售土地获得巨额资金，尽管必须将大部分税收收入上交给中央政府，但仍能实现收支平衡。

但那样的日子已经一去不复返了。自2021年以来，土地销售量暴跌，短期内不太可能反弹，开发商仍有数百万套未售出的房产。要弥补这部分收入并非易事。

政府早就意识到财政税收结构不太合理
李力行，公共财政学教授

北京大学中国公共财政研究中心主任李力行表示：“当经济增长放缓、房地产市场减速时，财政和税收相关的困难就会日益显现。”

随着中国政府开始起草下一个五年计划，这个问题已成为中国讨论的焦点，该计划将确定中国未来十年的政策轨迹。

一些人呼吁中国领导人抓住机会推出大胆的税制改革。经济学家表示，这些措施不仅能充实国库，还能帮助解决中国这个世界第二大经济体面临的重大失衡问题：从工业产能过剩到消费疲软，再到日益扩大的贫富差距。

但实施任何改革都将是一个巨大的挑战。在中国经济面临疲软的国内需求和不断上升的对外贸易壁垒双重压力的情况下，任何增税措施都有可能给家庭和企业带来进一步的压力。

李力行在八月份的一次活动中表示：“政府早就意识到财政税收结构不太合理，并一直在努力解决这个问题。”李力行同时也是北京大学国家发展研究院的教授。

“然而，我们的（税收）改革方针……已经形成了巨大的惯性和强烈的路径依赖，使得扭转局面变得非常困难。”

然而，扭转局面刻不容缓。地方政府财政状况的恶化已经对公众产生了直接影响，因为中国地方政府负责提供大部分一线公共服务。

许多城市的公交线路被削减。一些地区缩减了医疗保险覆盖范围。公务员面临减薪和工资拖欠——即使是在该国一些最富裕的地区也是如此。

在去年召开的中共中央最高领导层第三次全体会议上，官员们提出了修改税收制度、调整中央与地方财政关系的目标，作为长期改革议程的一部分。

李力行表示，这表明未来五年需要进行“更深层次的结构性变革”。

官方数据表明了挑战的规模。2024年，中国税收收入同比下降3.4%，至17.5万亿元人民币。尽管整体财政收入增长1.3%，至21.97万亿元人民币，但这主要是由于行政事业性收费和政府罚款等非税收入的惊人增长，增长了25.4% 。

与此同时，中国的税收收入按国际标准来看仍然很低。去年，中国的税收收入仅相当于其国内生产总值（GDP）的13%，而到2023年，经济合作与发展组织（OECD）成员国的平均水平接近34%。

去年税收收入的下降主要是由于增值税收入的下降——增值税是中国最大的税收来源，占总税收的近40%。

由于增值税是根据商品和服务在生产各个阶段的价值征收的，因此在中国数十年的快速增长时期，增值税收入大幅增长。但当前的经济放缓，加上持续的通货紧缩压力，正成为增值税收入的主要拖累因素。

中国前财政部长楼继伟今年早些时候在一篇文章中指出，提高增值税税率将是中国增加税收收入最简单的方法。他写道，中国13%的标准增值税税率——以及9%和6%的优惠税率——“确实太低了”。

楼继伟表示：“如果增值税抵扣能够及时到位，既不会占用企业资金，也不会增加企业税负。”他认为，之前的增值税削减措施在振兴市场方面并未发挥应有的作用。

增值税的另一个优势是，它比其他主要税种更容易征收。例如，个人所得税和公司税在很大程度上依赖于自行申报或复杂的利润计算，而企业则有动力确保其供应商正确缴纳其应缴纳的增值税份额。

然而，中国的增值税收入分配制度长期以来一直受到一些经济学家的批评，他们认为该政策加剧了中国经济的结构性失衡。

由于现行体制是根据产品或服务的生产地而不是消费地来分配税收的，因此地方政府有动力优先考虑生产而不是消费——这意味着他们更有可能推行注重对工厂进行大量投资的增长战略。

由于地方政府严重依赖增值税收入，因此这种激励机制更加强大——与其他主要税种不同，中央政府保留了大部分资金，而增值税收入则由中央和地方政府平均分配。

李力行表示：“对于财政收入来源相对有限的地方政府来说，应对经济下行压力、实施逆周期宏观调控，必然要高度依赖投资。”

“这使得投资和消费之间的结构性失衡难以解决。”

一些经济学家认为，可以通过改革分配制度来解决这个问题，以确保更多的增值税收入流向消费发生的地方。

但中国人民大学教授陆炳阳认为，此举也可能带来新的问题：除非首先建立起准确计算各地区社会消费品零售总额的体系，否则地方政府可能会干预统计数据，虚增收入。

陆炳阳在去年的一篇文章中提出了另一种做法，即根据增值税发票上的销售去向，辖区内的销售收入可以上缴中央政府，辖区外的销售收入可以上缴地方政府。

他说：“这种机制既能激励地方经济发展，又能防止恶性竞争和干扰全国统一市场的建立。”

除了增值税改革之外，外界普遍预计中国政府还将采取的另一项举措是消费税制度改革。中国领导人已在十八届三中全会上承诺“将消费税征收环节向零售环节倾斜，并稳步向地方政府倾斜”。

如果消费税被指定为地方税，它将鼓励政府刺激这些产品的消费——这与该政策的初衷背道而驰
陆丙阳，教授

与美国各州征收的销售税不同，中国的消费税主要是为了规范消费者行为，而非创造收入。消费税仅对特定类别的商品征收，例如酒类、烟草和燃料，产生的收入全部归中央政府所有。

将部分收入重新分配给地方政府，或许有助于缓解他们的财政压力。但陆教授表示，这也可能带来新的问题。

他写道：“这种税的目的……往往是为了抑制某些行业的发展，比如烟草、酒精或高污染产品。”

“如果将其指定为地方税，它将直接将地方财政收入与这些产品挂钩，鼓励政府刺激此类商品的生产或消费——这与该政策的初衷完全相反。”

普华永道中国国家税收政策服务团队主管马龙表示，在批发和零售环节征收消费税将增加地方政府收入，并使地区税收分配更加公平。然而，这一改变实施起来可能存在困难。

马龙表示：“消费税改革的未来趋势是先对条件成熟的税种进行改革，然后再逐步推进其他符合条件的税种。然而，由于行政成本大幅上升，预计改革进展将面临相当大的挑战。”

此外，经济学家认为，增值税和消费税改革不足以填补地方政府财政缺口。持久的解决方案几乎肯定需要增加直接税——例如个人所得税——这些税种构成了大多数主要经济体地方政府收入的主要来源。

北京早已意识到这一点。中国上一个五年规划（2021年公布）就提出了“适度提高直接税占政府收入比重”的目标。在十八届三中全会上，领导人再次承诺要加强直接税体系，包括完善个人所得税制度。

但这一领域的进展有限。与发达经济体相比，中国个人所得税的纳税人范围较窄，征缴遵从率较低，且劳动所得税负较重，而资本所得税负较轻。

因此，中国高净值人士的大部分财富来自非工资来源，从而几乎完全逃避个人所得税的情况仍然很常见。

在十八届三中全会上，中国领导人表示，要“规范经营所得、资本所得、财产所得税收政策，对劳动所得实行统一税制，深化税收征管改革”。

法国外贸银行投资管理公司（Natixis Investment Managers）关联公司Loomis Sayles Investment Asia的全球宏观策略师庄波表示，中国个人所得税占总税收收入的比重比大多数其他国家“低得多”。

庄先生表示，增加直接税收入将使地方政府的收入来源更加多样化和稳定，帮助他们应对土地销售收入的暴跌和间接税收入的波动，而间接税收入在经济周期中可能会出现波动。

他说：“无论总体经济数据如何波动，这些直接税都将永远存在。”

庄波补充道，从间接税转向直接税也有助于减少不平等，进而促进消费。

经济学家认为，地方政府也应该获得更高比例的个人所得税收入。目前，中央政府持有60%的个人所得税资金，地方政府持有40%。

经济学家长期以来呼吁的另一项措施是开征房产税——这是一种常见的直接税形式，可以为地方政府提供大量稳定的收入来源。

然而，尽管一些城市已经实施了多年的试点计划，但由于房地产行业仍深陷低迷，北京似乎不太可能实施这项税收。

“推进房产税立法”的目标曾被纳入中国之前的五年规划，但在十八届三中全会公报中却被删除。分析人士怀疑，这项政策已被悄悄搁置，或许是永久搁置。

“在2021年房地产市场崩盘之前，几乎可以肯定北京会在未来几年内开始征收房产税，”庄先生说。“但最终并没有发生，现在看来，它可能永远不会发生了。”

长城证券分析师在一月份发布的一份报告中表示，鉴于中国面临的国内外经济挑战以及市场信心脆弱的状态，目前进一步扩大房产税试点的可能性不大。

他们补充道：“这一警告旨在防止对税制改革的影响进行过度解读。”

中国财政部副部长廖岷表示，财政部已根据十八届三中全会的部署，制定了税制改革方案。

廖力在9月初的新闻发布会上表示：“下一步，我们将根据条件成熟和形势变化，逐步推出改革措施。”

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