国民待遇——解决养老金断崖危机之道
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周健：中国国民福利待遇的基本社会逻辑和执行方式需要调整。公职人员、企业员工和普通居民、农民这三大块的政策壁垒，一定要打破。

周健

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根据多家机构预测，2025年中国新生儿总数大概不足800万，总体呈持续下降趋势。中国年轻夫妻生育意愿持续下降，原因除新生儿养育成本居高不下外，还有在未来不到十年的时间内，中国今天并不完美的社会养老机制将遭遇系统性崩塌的挑战。

中国现在有3.1亿多老人在领取社会养老金。其中，大约有1.7亿左右的农村老人，每月领取143元的城乡居民基本养老金，每年总支出大约为4613亿；大约有1.42亿买过城镇企业职工社保的退休人员，每月平均领取4200元左右的养老金，每年总支出大约为63757亿；还有不超过2100万公务员和事业编退休人员，每月平均领取的养老金是7200元，每年财政支出大概是1.5万亿元。

在现有领社会养老金的3.1亿人中间，最高的每月可以领取五六万人民币，最少的每月仅有143元，二者之间相差近400倍。

同样生活在一个国度，为什么养老金会有如此差距？这还要从1978年6月国务院颁发的《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》说起。它是今天领导干部、公务人员和企业职工、普通农民养老待遇，一个在九重天之上，一个在九重地之下的法理依据的起源。

为什么当初会出这个政策呢？我们显然不能粗俗地理解成是某些群体的自私自利导致的，而是要去观察后面的政治与历史逻辑。

十年动乱结束后，邓小平等人在推动改革开放时，在社会层面和体制内部都遭遇非常大的压力。在社会层面，解放全人类的政治口号和东亚经济起飞的对比，让不少人对前30年不断的运动有所反思，但对革命充满浪漫思想的左倾人士还很有群众基础。在体制内部，文革中被清洗的老干部重新回到领导岗位上，他们对政权的革命性依然有着自己的坚持，改革开放一旦有点风吹草动，很容易成为反对的力量。

为了避免在改革尚未开始时就出现思想分裂，邓小平采用了思想和利益两手抓的办法。在思想层面，1978年5月出现了“实践是检验真理唯一标准”的大讨论”，打破了 “两个凡是”的神话，并提出了“不争论”的观点。在利益层面，1978年6月国务院发文《关于安置老弱病残干部的暂行办法》，同年12月，又在中共十一届三中全会上提出破除“领导干部终身制”，推动干部队伍年轻化、专业化。

特别是在利益层面，从1978年的《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》到1982年的《国务院关于发布老干部离职休养制度的几项规定的通知》，从1980年提议成立中顾委到1982年成立老干部局，经过几轮的政策调整，离退休下来的老干部和家属得到了生老病死的全方位照顾，使他们的观念和利益能随着社会变化而同步发展，保证了改革开放的顺利进行。

根据当时的政策规定，打破领导干部终身制退休的干部，在生活待遇方面：退休工资按照在职工资100%发放。对1937年7月6日前、1937年7月7日到1942年12月31日、1943年1月1日到1945年9月2日参加革命工作的离休干部，每年分别增发两个月、一个半月和一个月的工资，作为生活补贴。此外还有护理费、交通补贴、住房补贴等等。家里需要老干部供养人口多的，还有专项的生活困难补贴。其中护理费更具行政级别和身体状况，最少的可以拿到几百元，最多的可以拿到几千元。

在医疗保障方面，级别低的干部除了享受优先就医外，医疗费用还有单位二次报销；级别高的干部是实报实销，而是还不受医保药物目录限制，甚至家属还可以申请指定用药。

在养老服务方面，全国各地为离退休干部生活地设立了专门的老干部局提供服务，以及风景名胜地的疗养院疗养中心，丰富他们的晚年生活。

在丧葬优抚方面：老干部去世后，按规定发放丧葬费、抚恤金，妥善处理后事，对其家属给予必要的慰问和帮助。

笔者对1978年、1980年、1982年三次“国家关于老干部制度”的文本研读发现，从1978年“老干部制度”出台开始，他们获得的退休金就基本超过了本人的消费需求，属于“花不完”的状态。为什么1980年、1982年两次出台的政策还在水涨船高地上调他们的退休待遇，不断强调保证他们的“政治生活待遇”呢？这中间很大程度上有对他们在文革期间因为权力旁落时无依无靠的恐惧感的弥补。

时至今日，改革开放初期针对参加过革命的离退休干部设计的这些“过渡性”政策，变成了新时代干部队伍建设的历史经验，成为了公务员退休的标配。这就是目前中国2100万退休公务人员，每年需要财政支付1.5万亿人民币，人均最低退休金的领取是普通农民50倍以上的政策由来。

可以预见的是整个社会老龄化将导致国家税收增长放缓，必然导致财政支付公务员体系的退休金能力持续下降。为此，2014年国务院印发《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》和《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》两个文件，分别将公职人员养老金制度开始从免缴费型退休金制度向责任分担型社会养老保险制度转型，将新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险合并实施。

这样的行动是大家期盼已久的社会福利的国民待遇化，但把公职人员的退休金和城镇职工的退休金纳入到统一的社保基金大盘子后，只会进一步加剧社保基金的支付压力，因为“没实施公职人员退休金改革”之前的退休金发放责任从财政支付无形地转移到了社保基金大盘子，让社会公众来承担。

此外，按照《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》的规定，公职人员单位还为公职人员设计了“职业年金制度”这一部分额外的蛋糕，经过测算，这些公职人员未来退休以后，退休金依然会比工作期间多拿10%-15%左右。

现实问题是中国的抚养比（工作人口与被抚养人口之比）已经非常不容乐观，公职人员继续保持如此高额的退休金是否能够落实也是问题。2022年，60岁以上人口已超过2.8亿，占比20%以上。2035年，超过60岁的老人将超过30%。也就是说，每三个年轻人就要为社会供养一个老年人，这几乎是在任何国家都难以实现的。

公职人员如此高额的退休金也是很多年轻人不生孩子的主要原因。这些年轻人说，我在城里打工交社保给别人养爹妈，我的亲妈一个月才拿一百多元。我干嘛生孩子出来给别人养爹妈。

总之，现在年轻人不结婚不生孩子，意味着社保基金的收入会越来越少，拿钱的人会越来越多；财政补贴这些年也在持续下降。按照现在的养老制度，缴纳城镇职工社保的人，未来能领到的退休金，只会越来越少，不会越来越多，也许大量农民将会陷入“老无所养”的困境。

在上世纪90年代开始设计“企业职工基本养老保险”制度的时候，社保基金没有一分钱，采用的是收到当下企业职工的社保，去发放之前退休工人的工资的“现收现付”制度。也就是说，今天年轻人缴纳的养老保险不是在为自己准备，而是在为当下的退休老人提供退休金，在一定程度上是在为上世纪90年代之前的社会福利买单。

如果说中国人口保持一定的增长量，社保基金的运转还能维持下去。但问题在于，现在年轻人数量锐减，同时也不生孩子了，谁来为现在工作的中年人的退休金买单？据相关研究预测，按目前趋势发展，中国社会养老金收支平衡点可能在2035年前后被打破。也就是说，如果不进行改革，养老金池可能在15年内见底。

随着中国老龄化进程的加剧，要解决这些看似困难的问题，要靠的不是钱，而是制度和公平。在退休金问题上，有一个概念叫养老替代率，即退休金和工作时工资的比例。

按照现在的养老制度，即便是公职人员社保并轨后，公职人员加上各种补贴后，养老金替代率依然会保持在100%-150%，这一群体大约有2950万人。缴纳城镇职工社保的人，养老金的替代率大概是在42%左右，大约有1.1亿人。那些缴纳过公粮，出义工修水渠、水库、水电站的农民，大概有1.8亿人只能拿到143元养老金，他们养老金的替代率不足8%。

由此可以看出，中国养老问题最直接的体现就是养老金制度面临的挑战。也就是说，中国国民福利待遇的基本社会逻辑和执行方式需要调整。

第一、从社会契约与国家责任的角度说，从1949年到上世纪90年代社保基金建设之前的社会养老责任应该由政府财政来承担，可以采用逐年返还的模式，补充到社保基金中来，这是一个国家对公民的承诺与应尽义务。

第二、从社会公平与正义的角度看，社会公共福利制度旨在缩小贫富差距，减少市场机制天然带来的不平等，保障弱势群体的基本生存权与发展权，体现“底线公平”。目前养老制度对公职人员的倾斜有悖于这个基本原则，应当尽快实现人人平等的国民福利待遇，推动社会公平。

第三、中国在实施“覆盖全民、统筹城乡、公平统一、可持续”的多层次社会保障体系时，一定要打破公职人员、企业员工和普通居民、农民这三大块的政策壁垒，才能实现真正意义上的社会平等，而不是小圈子的平等。

中国社会目前面临着五千年之大变化，随着人口流动和家庭结构变化，传统的家庭养老模式正在瓦解，而社会化养老服务体系尚未完全建立。在此过程中，解决巨大的养老金收入差距问题是重中之重，只有把一些老人养老金花不完、另一些老人吃饭都不够的困境解决了，这个领域里的其他问题才有可能找到解决之道。

注：本文仅代表作者个人观点

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