关税是特朗普重塑世界贸易的手段？
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冯郁青：我与美国学者Craig Allen和Brad Setser探讨，特朗普关税的真正目标是什么？美中贸易规则如何变化？制造业能否回流美国？……

冯郁青

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特朗普上任之初，许多人认为，尽管他自称“关税强人”，但关税更可能是其进行谈判的工具。然而，世界很快发现，特朗普正在利用关税对其贸易伙伴进行无差别打击，无论是盟国还是对手。从与加拿大和墨西哥的关税拉锯战，到对欧盟征收的25%钢铁和铝关税，特朗普的关税政策显然不仅仅是为了短期谈判筹码。相反，他有一个更为宏大且严肃的目标：彻底重塑美国经济，将其从一个拥有巨大贸易赤字的消费巨头转变为一个制造业强国。

这一目标不仅是特朗普“让美国再次伟大”口号的核心逻辑，也是他在所有摇摆州赢得选民支持的承诺。而且，他对此是认真的，并不排除实现这一愿景有可能会在短期内使美国经济陷入衰退。

战后80年来，美国以低关税向世界开放其国内市场，构建了一个以自由贸易为基石的全球经济体系。这一体系不仅推动了全球化浪潮，也支撑了美国的经济繁荣和其在国际秩序中的主导地位。如今，这一体系正面临着前所未有的巨变。特朗普激进的贸易政策正重新塑造全球经济版图。

以中国为例，特朗普政府额外加征的20%关税，使得中国进口美国商品的关税从2018年的约3%飙升至39%。中国加入WTO时获得的最惠国待遇已名存实亡。

然而，这种激进的贸易政策也带来了巨大的不确定性。对贸易战的担忧、经济增长放缓的迹象以及可能出现的衰退，正在动摇市场信心。美股接连出现大跌，反映出投资者对未来的悲观情绪。我们正处在一个充满混乱与不确定性的时期。

3月11日，我在纽约非营利机构华美协进社（China Institute）与Craig Allen和Brad Setser进行了对话，试图在混乱复杂的现状中找出特朗普关税政策的历史脉络和内在逻辑。并详细讨论了其对中国，欧盟和世界贸易体系带来的可能影响。Craig Allen是刚刚卸任的美中贸易全国委员会（US-China Business Council）会长，长期参与美国对华政策的制定，并担任会长六年之久，对跨国企业在中国的发展有着深刻见解。Brad Setser是外交委员会的资深学者，专注于美中贸易关系领域，见解犀利。以下是对话实录，涵盖多个核心议题：

• 关税的真正目标：工具还是战略？

• “对等关税”的逻辑与风险

• 最惠国待遇的终结？美中贸易规则已变

• 全球供应链重构：中国+1还是“除了中国”？

• 制造业能否回流美国？现实与误判

• 关税，通胀与经济衰退：历史会否重演？

关税的真正目标：工具还是战略？

冯郁青: 特朗普已经对中国征收20%的关税，并在2月将进口钢铝关税提高至25%，且无豁免或例外。他也宣布对从加拿大和墨西哥进口的商品征收25%的关税，但随后决定，对墨西哥加征的25%关税措施将在美墨加协定框架下暂缓执行。并且会在4月2日出台新的对等关税政策。这究竟意味着什么？关税的最终目标是什么？它本身就是一个目的，还是实现更大战略目标的工具？

Craig Allen: 我认为我们应该理解特朗普政府试图实现的目标。美国新任贸易代表杰米森•格里尔（Jamieson Greer）几天前发布了总统的贸易政策，这值得关注，因为我们需要设身处地地理解他们的想法。

我现在手上有总统的贸易政策文件，我来概括一下：关税政策是政府用来寻求制造业回归美国的工具之一，这是明确的目标，关税是其中一种手段，但不是唯一的方法。在总统的2025年贸易计划中，格里尔大使表示: “制造业是高薪行业，为全民创造岗位，促进科技创新，且是我们国防安全不可或缺的重要组成部分。”

除了关税之外，政府还采取了其他多种政策来实现目标，包括减少税务，减少监管，寻求加大外国直接投资以促进制造业发展。

经济学家费顿•伊尔文（Doug Irwin）在这方面写过书，他指出，关税大致有三种目的：首先是收入，而特朗普总统曾表示，他希望成立一个对外收入部门。

关税可也以被用作一种报复手段，我们已经看到了许多这样的例子，稍后可以详细讨论。但关税也可以用于对等原则，或者鼓励其他国家降低关税或非关税壁垒。我认为这是一个有用的框架，可以用来分析特朗普总统的政策：关税旨在增加财政收入，以及对所谓的损害进行报复，并鼓励其他国家更开放地接纳美国出口。因此，我认为政府发言人会强调关税带来的所谓巨大好处, 无论是已经看到的还是即将看到的。虽然我本人未必认同这种观点，但如果我们希望进行一场有依据的对话，就需要从他们的角度去理解这些政策。

冯郁青: Craig，你提到关税的三个目标，我们可以看到特朗普政府在处理墨西哥的问题时，目标是迫使墨西哥停止减少芬太尼的生产，然后这个做法奏效了。特朗普威胁加征关税后，墨西哥的芬太尼产量显著下降。我想问一下，加征关税对于墨西哥的目标与加征关税对于中国的目标有所不同，对吧？那么现在美国对于中国加征关税的目标是什么？它是否与加征关税对加拿大、墨西哥的目标有所不同呢？

Brad Setser: 说实话，我没有Craig Allen那么委婉。我认为特朗普政府目前设定的目标并不明确，显然存在摩擦和矛盾。如果你关注他们的言论，就会发现这一切才刚刚开始。这些关税只是“开胃菜”，真正的“主菜”可能会在4月2日到来，届时可能会实施对等关税，或者此举也可能被推迟到更晚。从某种意义上说，我们目前看到的只是总统在法律层面最容易操作实施的关税措施，也是最简单的工具。因为它是基于《国际紧急经济权力法》赋予的总统紧急权力。

我认为所谓的“理由”更像是借口，而非真正的原因。为什么这么说？因为实际上并没有芬太尼从加拿大流入美国，至少目前还没有。但特朗普总统的大部分言论却直指加拿大，这是为什么呢？很明显，加拿大不希望成为美国的第51个州。这听起来就像个玩笑，但因为特朗普真的在社交媒体上发了这样的内容，所以这又不完全是个玩笑。从某种层面上来看，如果你将谈判目标设定为要求你的北方邻国放弃独立，那么你实际上就是在为与北方邻国打贸易战，而不是为与中国打贸易战做准备，尽管有可能美国也会与中国开打第二场贸易战。

但特朗普总统从未表示他希望中国成为美国的第52个州，我相信他也不会轻易对格陵兰岛下手。因此在目标尚未更加明确之前，我们很难理解他所设定的其他目标，比如对等关税。我的意思是在众多目标中，有一个目标是希望美国的关税与其他国家的关税相匹配。然而在对等关税的框架下，特朗普总统还将其他国家的增值税视为阻碍美国出口的贸易壁垒，同时还包括国家销售税等其他因素。

冯郁青：您能解释一下什么是增值税吗？

Brad Setser：增值税本质上是一种国家销售税，只是计算方式略有不同。在欧洲，通常所有商品价值的约20%会作为消费税征收。这是一种针对消费的税收，只是征收方式更为复杂，因此更难规避。关键在于，增值税并不是关税。如果你将关税设定为与其他国家的增值税相等，那么我们的关税将远高于贸易伙伴。美国以外的任何人都不会认为这是对等的。

大多数经济学家，包括我自己，不认为增值税具有歧视性，也不认为它可以类比于关税。关税影响的是外国产品进口，而不会影响国内生产。增值税如果实施得当，应该适用于每个人，但如果美国设定的目标是抵消其他国家增值税的影响，理由是这些增值税阻碍了美国的出口，那就走上了一条可能导致开征关税的道路。其他国家依赖增值税作为收入来源，他们无法放弃自己的收入基础。实际上，欧洲确实需要增加国防开支。我认为包括欧洲在内的每个人都同意这一点，包括特朗普总统也同意。

“对等关税”的逻辑与风险

冯郁青: 您认为特朗普总统的观点有道理吗？实际上早在他还是商人的时候，他就一直觉得美国在这种自由贸易中处于不公平的地位，因为美国对大多数国家只征收3%的关税，而大多数国家对美国征收的关税却高得多，比如欧盟对美国征收5%-7%的关税，发展中国家甚至更高。您认为特朗普总统提出美国希望获得对等待遇的关税政策，这一观点有道理吗？

Brad Setser：提起“没有道理”的部分，那就是如果将增值税定义为一种贸易壁垒。

我认为特朗普的观点并不完全站得住脚，不过我也会提到他确实有道理的地方。事实上，全球大部分贸易是以零关税进行的。超过一半的工业品没有关税，比如药品和大多数电子产品。在世界贸易组织（WTO）框架下，许多商品的关税上限为零。当然，某些特定商品确实存在关税差异。例如，欧洲对汽车征收10%的关税，而美国对汽车的关税是2.5%，除非是轻型卡车，这种情况下关税实际上是25%。这25%的关税对贸易产生了相当大的影响。类似这样的差异还有很多。

全球贸易体系建立在一个许多人可能觉得反直觉的原则上，举个例子大致如下：我们将对任何被称为“汽车”的产品设定统一的关税，并以一个共同的税率征收。这样一来，我们就不必花费太多时间去担心它来自欧盟还是日本，也不需要定义原产地规则。只要它是汽车，就按这个税率征收关税，而不管其他国家如何对汽车征税。

如果你签订了自由贸易协定，你可以将关税降至零，但这时就需要制定原产地规则。特朗普的观点中有一部分是事实：即随着时间的推移，美国的关税变得非常低，而许多新兴经济体加入世界贸易组织（WTO）时的关税水平要高得多。中国显然是一个例子，印度和巴西也是。

我提到这一点是因为其中一些国家拥有巨大的贸易顺差，而另一些则没有。一般来说，关税并不决定你的贸易平衡，但特朗普之前的观点中确实有一部分是事实：许多其他国家的关税确实比美国高。

因此认为其他国家降低关税可能是个好主意，这一点是有一定依据的。然而，我认为没有充分依据的是，将其他国家的增值税视为关税的一部分，因为这是对等关税中最大的一部分。如果我们突然从普遍低关税转向可能对所有人（不仅仅是加拿大和墨西哥）征收20%或25%的关税，那将带来巨大的不确定性。4月2日可能就是这一不确定性爆发的时刻。

冯郁青：为什么特朗普总统希望与所有人——无论是欧盟、加拿大、墨西哥、日本还是其他国家——展开贸易对抗甚至贸易战？也许是因为美国已经缺乏资源和能力来维持其在二战后建立的国际贸易体系。美国现在需要贸易伙伴提供同等的市场准入和关税条件。换句话说，美国现在需要这种对等的待遇。

Craig Allen：解释对等关税（reciprocal tariff）的一种方式是，特朗普总统、贸易代表詹姆斯•戈里尔（Jamieson Greer）和商务部长霍华德•卢特尼克（Howard Lutnick）所谈论的4月2日起征收对等关税，其目的是降低全球关税水平。这是他们明确表达的期望，而且这种策略可能会奏效。如果成功，这可能开启一个良性循环，推动全球或至少一部分国家之间的关税逐步降低。然而，如果这一策略未能奏效，反而引发报复性措施，我们可能会迅速陷入一个恶性循环，情况可能急剧恶化。

这一切发生的速度远超我的预期。我仍然希望最终能够走向良性循环，而非恶性循环。但在中国的案例中，我认为布拉德（Brad Setser）的观点完全正确，中国的经济结构具有独特性。这种良性循环未必会涵盖全球所有国家，而这与中国经济的扭曲性及其制造业的快速增长密切相关。到2030年，中国制造业占全球的比重可能达到42%，这对于其主要贸易伙伴，尤其是欧洲和日本来说，是完全不可接受的。

因此，我不确定我们如何避免恶性循环并实现良性循环，但观察这一过程将非常有趣。我和Brad Setser持相同观点。我认为对等关税的可能性是一个糟糕的主意，并且完全违反了世界贸易组织（WTO）的原则。简单来说，这是两种截然不同的模式。从WTO模式转向对等关税模式，意味着美国企业将面临约260万种关税——基于大约3000到1.3万种商品和200个国家的组合。这是不现实的，也是根本无法谈判的。

我已经要求我的团队在4月1日晚上带上睡袋到办公室，因为届时所有关税相关政策都将发布。我不知道4月2日我们会处于什么境地，这些即将发布的文件很可能会严重扰乱布雷顿森林体系下的机构，如世界贸易组织（WTO）、国际货币基金组织（IMF）、世界银行（World Bank）等。我们已经退出了世界卫生组织（WHO），我对此深感遗憾。

最惠国待遇的终结？美中贸易规则已变

冯郁青：特朗普目前已经对价值约4400亿美元的中国进口商品又加征了20%的关税。你知道现在对中国商品的关税大约是多少吗？大约是39%。而2018年之前，这一数字不超过3%，这是一个巨大的增长。刚才Brad提到这还只是“开胃菜”，那么你认为特朗普会像他承诺的那样，将对中国商品的关税提高到60%吗？

Craig Allen: 2017年，中国进口商品占美国总进口的比例达到峰值，略高于21%。而到了2024年，这一比例已降至约13%。尽管美国的总体贸易逆差大幅增加，但来自中国的份额却有所下降，不过我们从越南、墨西哥、摩洛哥等国家进口的商品，实际上含有很高比例的中国零部件。如果主要部件从中国运到越南的工厂，然后作为越南进口商品进入美国，而越南的加工部分只占30%，那么70%仍然是中国间接出口的。到2030年，中国占全球制造业的份额将从约33%上升到42%。这对世界其他地区的制造商来说是一个可怕的前景。

冯郁青：Brad Setser，我知道您在这方面做了很多研究，您提到中国的“第二波制造业冲击”。此外，我也注意到您在文章中写道，尽管许多人认为疫情后世界不再那么“扁平化”，但实际上，多国之间的贸易关系和经济联系反而增加了，而不是减少。那么，您认为特朗普的强硬政策真的会改变全球化的进程吗？这种影响是否会比疫情带来的影响更大？

Brad Setser: 那么我将给出一个复杂的答案。

简单直接的回答是，如果特朗普总统真的按照他所说的去做，那么我认为现代全球化时代很可能会接近终结。如果美国对中国征收50%或60%的关税，标准的经济分析会认为，中美之间的直接贸易将降至零。如果美国对全世界征收25%或20%的关税，美国的进口会减少，出口也会减少。我们的贸易逆差可能不会有太大变化，但贸易总量会下降。这是一个相对简单的预测。

更复杂的是，在第一次对华贸易战期间，即2018年和2019年，也有大量类似的预测认为全球化即将终结。如果你读过当时商业媒体的报道，无论是在达沃斯论坛之后，还是在新冠疫情之后，一个非常普遍的预测是，供应链必须缩短和压缩，因为各种风险已经显现。

然而实际上在新冠疫情后的几年里，你会看到，全球最大的贸易大国是中国，显著扩大了其贸易规模，而非美国。自2018年以来，中国对制造业产品的进口几乎没有变化，年均增加大约150亿美元，因此，在过去六年里并没有显著增长。相比之下，中国的制造业出口却大幅增长，年均增长超过1500亿美元，达到了每年1500亿美元以上的水平。所以疫情后并没有出现去全球化的现象。在第一次关税冲击后，虽然有双边关税，但通过将商品转运到越南、台湾和泰国等地，可以绕过这些关税，远比绕过新墨西哥州容易。

事实上，中国经济在房地产危机的影响下陷入停滞。而那些经济停滞、制造业发达的国家，试图通过增加出口来摆脱停滞。所以你会看到中国的出口增加了约一个百分点的全球GDP，这实际上是一个相当大的增幅。同时，中国的出口在中国GDP中的占比也在上升。因此，中国本身正在变得更加依赖贸易，而中国对制造业产品的进口占其贸易总额的比重则持续下降。那么在我看来，全球经济中实际上存在一个潜在的深层问题，中国在出口的同时，却未增加进口，至少在制造业和可能的商品方面是如此。不仅仅是美国在采取行动，这种不平衡反映了中国与其他许多国家的深层次问题。在此，我稍微反对总统的观点，即：因为我们担心与中国的贸易问题，就应当与加拿大展开贸易战。

冯郁青：所以你认为特朗普应该与中国打一场大的贸易战吗？

Brad Setser：我认为，在这个问题上，应该与中国进行有针对性的贸易战，目的是促使中国重新平衡其经济，而不是依赖出口来推动增长。坦率地说，我可能会在听众面前说一些有争议的话：我们美国人对于在高端制造业上100%完全依赖中国进口感到不安, 我们应该稍微担心一下。无人机对于现代战争至关重要，我们在乌克兰冲突中已经意识到了这一点。我们不希望在电池和无人机上依赖中国，类似的例子可以继续列举下去。在我们现在所处的世界中，我们不希望出现完全依赖的局面。而且中国在全球制造业生态系统中的份额已经足够大，如果没有一些反制措施，这种情况是一个现实的结果。在这一点上，我与总统的观点有所不同，我并不会认为这就意味着不能进行任何贸易。

冯郁青：那就是说最终中国很可能会面临60%的关税，正如特朗普在竞选期间所承诺的那样？

Brad Setser: 当然，这是有可能的，为什么不可能呢？这是特朗普竞选期间提出的20个要点之一。坦率地说，在这20个要点中，它可能是唯一一个能够获得两党多数支持的点。因此，不能排除这种可能性。事实上，从法律角度来说，继续对中国加征关税是非常简单的，因为最初特朗普提出的“301调查”仍未完全解决。所谓的著名的第一阶段协议，特朗普总统所称的“伟大的贸易协议”，其实围绕的是中国购买更多的美国商品。实际上，这是一个重新捆绑的协议，而不是脱钩协议。美国企业将获得更多在中国经营的自由，一些长期存在的关于电子支付的担忧也得到了有效解决，而中国则会从美国购买更多商品。我们将更多依赖中国的需求，向中国出口更多的农产品、能源甚至更多的制造业产品。但这些都没有实现。因此，自第一阶段协议以来，中国显然没有履行购买承诺。根据当时的贸易代表罗伯特•莱特希泽（Robert Lighthizer）的构思，解决办法就是更多的关税。这是法律上最直接、最简单的做法。

所以，这就是会加征关税的理由，但它可能不会发生的原因是什么呢？首先，事实上我们已经对中国加征了关税，实际上已经增加了20%，这并不是一个小数目。但夸张的说，特朗普总统似乎已经忘记了中国。最近他所有的推特帖子都在批评加拿大，那个“可恶的加拿大”，他们的农业保护主义，他们的高关税。但实际上加拿大并没有这些问题。

美国几乎没有任何总统言辞批评与中国的贸易，媒体中反复出现一些传闻，主要出现在《华尔街日报》，但几乎每次中国代表团到访华盛顿、纽约或任何欧洲首都时，这些传闻也都会流传开来，称中国准备达成协议，他们渴望举行高层峰会，愿意购买更多美国商品，当然也愿意在美国进行更多投资。然后如果有人说有几处特朗普的地产在出售，他们也可能可以安排去购买。

冯郁青：但目前美国对中国的关税已经达到39%，相比2018年的3%左右高得多。面对如此高的关税，中国在多大程度上仍然能从最惠国待遇中受益呢？

Brad Setser:首先，美国已经决定不再按照世界贸易组织（WTO）的规则与中国进行贸易。WTO规则规定的是最惠国（Most Favored Nation）关税，但我们与中国并没有按照最惠国待遇征收关税。自2018年以来，我们就不再对中国实施最惠国关税了，拜登政府维持了这些加征的关税，并对它们进行了调整。而特朗普又对所有商品加征了20%的关税，对某些特定商品的关税甚至高达45%。我们已经不再遵循最惠国待遇规则，与中国的贸易处于一个不同的环境中。

冯郁青: 所以，中国已经不再有最惠国待遇了吗？

Brad Setser：是的，目前我们仍然在与日本、欧洲进行最惠国待遇贸易。而且在大多数情况下，我们与加拿大的贸易甚至比最惠国待遇更好，除非涉及不符合《美墨加协定》（USMCA）规定的商品。

但谁知道呢？在4月2日，如果实施对等关税，我们必须明确一点——这不是最惠国待遇，也不符合世界贸易组织（WTO）规则，它违反了我们在WTO的承诺。我们已经在中国问题上这样做了，但世界并没有因此崩溃。特朗普第一任时期的贸易代表莱特希泽（Bob Lighthizer）对此的判断是正确的。但未来，我们不会再受限于上世纪90年代谈判达成的关税框架。

冯郁青: 所以，换句话说，如果对中国的最惠国待遇被正式撤销，它已经不会造成太大的额外损害，因为损害已经发生了，对吗？

Craig Allen: 鉴于总统在关税问题上的灵活性，我认为这已经不再具有实际意义了。对于中国贸易而言，这个概念已经不再特别适用。

全球供应链重构：中国+1还是“除了中国”？

冯郁青：新冠疫情之后，许多跨国公司试图将部分产业链转出中国，实施“中国+1”战略。但现在他们想彻底避开中国，已经变成了“除了中国哪里都行”。您注意到这一点了吗？

Craig Allen: 对于跨国公司来说，现在是一个非常困难的时期，他们在试图预测下一步的走向。我认为我们可以将公司分成三个类别来讨论。

第一类是那些进行大量进出口贸易的公司。很明显，他们不得不采用“中国+1”战略，或者不得不重新配置他们的供应链。进口消费品、工业品等的公司已经开始这样做了。正如我所指出的，中国对美出口从占美国总进口的21%下降到了13%，我怀疑今年还会进一步下降。

第二类是在中国为中国市场运营的公司。其中许多公司从美国进口大量零部件、组件等，然后纳入中国供应链，并在中国市场销售。但由于美国对华加征的关税，或者是中国的报复性关税威胁，许多公司不得不加深在中国的供应链整合，从而减少从美国的进口。因此，Brad Setser提出了一个极其重要的观点——讽刺的是, 对进口征收关税同时也会减少出口。这可能是反直觉的，但这是一个极其重要的现象。

第三类是那些在中国运营是为了覆盖整个亚洲市场的美国公司。亚洲经济一体化的速度非常快，例如RCEP（区域全面经济伙伴关系），该协议在整个亚洲范围内实现了零关税。所以亚洲经济充满活力，GDP增长迅速。许多美国公司在中国设立业务，是为了向日本、马来西亚、澳大利亚、新西兰等市场出口产品。我们可以看到亚洲正在真正形成一个经济体，而要想参与到亚洲的经济增长中，投资是必要的。仅仅通过贸易已经变得更加困难。例如，美国公司可以向日本或澳大利亚出口商品，在某些情况下，美国与这些国家有自由贸易协议，可以进入发展中的亚洲市场。但我们必须记住，中国的经济增长依然强劲。

我不知道Brad Setser对数据的看法，但根据中国国务院总理李强的说法，去年中国贡献了全球经济增长的30%。我认为这是可信的，美国公司希望利用这一增长机会。但问题是，这变得越来越困难，企业正被迫改变通过贸易参与中国经济增长的方式，转向通过投资的方式参与。而我认为，对于美国工人和美国经济来说，这是一个不利的趋势。贸易政策环境的不确定性正在推动对外投资的增加，这种情况比我们希望的要更严重。

冯郁青: 对于像苹果这样的大公司来说，他们仍然在中国拥有庞大的劳动力和生产线。对于这些跨国公司而言，他们是否仍然会将供应链的重点放在中国？

Brad Setser: 我认为苹果公司是一个有趣且具有代表性的案例。它曾经是美国最有价值的公司。直到最近，他们其实并没有真正实施“中国+1”战略，他们的模式更像是"中国+爱尔兰"，即中国负责生产，爱尔兰用于避税。现在，他们有了一个“中国+一点点印度”的策略，把印度作为一个微小的关税对冲手段。他们还从台积电和亚利桑那州的台积电工厂购买一些芯片，以对冲台湾海峡的风险。因为公平地说，他们高度依赖台积电的芯片。因此，他们的策略是：“中国负责生产，台湾提供半导体，爱尔兰进行避税，美国和欧洲负责销售”。

他们几乎是唯一一家在特朗普政府的第一轮关税中几乎完全幸免的公司。智能手机当时被排除在关税之外。但现在，他们将成为支付那部分新20%关税最多的公司。一定程度上，他们可以从中国满足欧洲的需求，从印度满足美国的需求。但是否能完全满足美国的需求，目前尚不清楚。如果欧洲跟随美国征收类似的关税，尽管可能性不大，他们的供应链可能会面临更大的挑战。此外，如果你仔细研究苹果的供应链，不考虑芯片的情况下，实际上他们对中国供应商的依赖程度反而在增加，而他们的印度组装工厂仍然严重依赖中国零部件。因此，他们面临一些关键的战略抉择。

让我再提一个公司——特斯拉。

他们实际上有一个“美国+中国+1”的策略。他们在中国生产的电动车比在美国生产的还要多，并且一直把中国当作出口基地，这是一种相当有趣的策略。至少在中国市场，他们的销售非常依赖于政府的支持。在我看来，在中国经营的每家公司，在一定程度上都依赖于国家领导层的善意。如果你与领导层的关系很紧密，同时在中国以外的销售表现疲软，那么你可能就会成为一个被利用的杠杆点。因此，一些知名跨国公司的故事是非常值得关注的。

制造业能否回流美国？现实与误判

冯郁青: 显然中国是全球化的最大受益者。中国受益于美国在二战后建立的国际贸易体系。但现在，美国国内的情绪似乎在发生变化，尤其是在中西部、锈带地区的制造业工人，他们是全球化的最大受害者。这些人曾两次投票给特朗普，把他送进了白宫。我们之前提到过这个问题，但我想再回到这个问题上。特朗普总统希望将制造业岗位带回美国，但这真的可行吗？因为美国的经济主要由科技和服务业主导。虽然最近制造业有所回暖，但通过关税真的能把制造业工作带回来吗？

Brad Setser：让我先说一点，如果你想把制造业工作带回美国，最不应该做的事情就是与加拿大打贸易战。加拿大是美国唯一一个有制造业贸易顺差的主要贸易伙伴。因此，对所有国家征收关税显然不是一个最佳策略。

我确实认为，要想让制造业回流美国，需要更广泛的政策工具。《芯片法案》（CHIPS Act）展现了一些可能性。《降低通胀法》（Inflation Reduction Act）中的一些清洁能源投资激励政策也有一些可取之处。

话虽如此，我确实认为美国可以扩大制造业产出。美国贸易逆差占GDP 4%，意味着美国对制造业产品的需求远大于美国自身的制造能力。换句话说，如果美国调整经济结构，使其更像德国，我们本可以拥有更强大的制造业。

美国自身也没有生产很多半导体，这正是芯片法案提出的原因。我们不生产高端资本货物，也不生产依赖资本和知识而非劳动力的高科技产品。我们在制药行业存在巨额贸易逆差，而制药产品也是一种制造业产品。

冯郁青: 您认为关税能帮助实现这个目标吗？

Brad Setser: 关税可以实现一些有限的目标。关税确实起到了保护作用。我公平地来说，特朗普对中国加征的关税在一定程度上保护了本国汽车产业，使其免冲击。然而，关税并没有真正让制造业回流本国。对芯片征收25%关税可以替代芯片法案的想法是错误的。这根本行不通，因为我们进口的是电子产品，而不是芯片。

认为对药品征收25%关税可以解决美国的医药贸易逆差问题，也是一个错误的想法。美国的主要医药贸易逆差来自爱尔兰、新加坡等避税天堂，而问题的根源其实在于我们自己的税收制度。因此，关税只是解决方案的一部分。它可以保护特定行业，实现特定目标，但无法实现更广泛的经济调整目标。

要实现这一更广泛的经济调整目标，需要更大规模的经济再平衡。这意味着国家需要增加储蓄，本国政府需要减少财政赤字。同时，美国的富人以及大型本国企业，特别是排名前六的制药公司，在去年和2023年都没有缴纳企业所得税，这些人才是需要承担更多税收责任的人，而我自己也应该缴纳更多的税款。

冯郁青: 所以您觉得应该重新分配财富来帮助制造业工人？

Brad Setser：我们需要减少财政赤字，以避免向全球经济过度注入资金。在我看来，仅靠削减政府支出是无法实现这一目标的。这一点中国也完全认同。中国需要加快构建和完善社会保障体系，解决户籍制度问题，并降低异常高的储蓄率。因为中国无法长期依赖40%的投资率来维持经济增长。如果经济增长率仅为3%到4%，这种模式是不可持续的，因此我们需要重新平衡经济结构。

我并不认为当前的世界是我们唯一能够想象拥有的世界。我们可以构建一个更加平衡的全球经济体系，其中美国可以发展更多的高端制造业，而中国则可以增加消费。这样的调整将有助于全球经济更加健康、可持续地发展。

冯郁青: 所以你的意思是，特朗普的关税可能会推动这一调整？

Craig Allen: 历史数据告诉我们，2017年特朗普总统根据美国关税法第232条对钢铁征收关税后，钢铁进口量确实下降了，但钢铁价格却上涨了。这一政策带来的不幸副作用是，尽管帮助了部分钢铁工人，却损害了其他80个依赖钢铁的行业从业者，包括汽车、机床、农业和建筑等行业。因此，虽然可以通过关税向特定群体倾斜利益，但在我看来，关税并不能有效提升整体经济的就业水平。至少从我的角度来看，我们已经尝试过这种政策，效果并不理想。这一实验还加剧了2022年和2023年的通货膨胀，美国民众对此深感不满。

冯郁青: 谈到通货膨胀，比如这次即将实施的关税政策，市场已经表现得非常紧张, 股市最近大幅下跌。那么，您是否认为，随着这一关税政策的实施，通货膨胀有可能进一步上升，甚至可能导致经济衰退，就像历史上曾经发生的那样？

Brad Setser: 有一点是毫无争议的：关税在短期内会导致国内物价水平上升。前财政部长拉里•萨默斯（Larry Summers）曾提出一个有趣的观点。他表示，一周前威胁但尚未实施的关税政策——包括对中国征收20%的关税，对加拿大和墨西哥征收25%的关税，以及对石油征收10%的关税——其总体影响相当于油价一次性上涨40美元。如果我们对所有商品全面征收20%的关税，相当于对占GDP 5%的贸易额征收20%的关税。粗略估计，我们进口的一半来自加拿大、墨西哥和中国。如果对所有这些国家都实施关税，这可能会在4月2日成为现实，那么其影响将相当于油价翻倍，即上涨80美元。这会被视为通货膨胀吗？毫无疑问。这会拖累经济增长吗？几乎可以肯定，确实会。

冯郁青：我们都知道，在20世纪30年代，美国的关税使得大萧条变得更加严重。每个人的处境都变得更糟。您认为历史会重演吗？

Brad Setser: 大萧条是由一场未能解决的银行挤兑引发的，金本位制加剧了危机，而贸易保护主义政策更是雪上加霜。幸运的是，我们目前并未遭遇银行业危机，也没有实行金本位制，因此我认为这种类比并不完全适用。但是，我们确实可能会让本国和全球经济陷入衰退，特别是在如此短的时间内实施如此高水平的关税，尤其对加拿大和墨西哥施加25%的关税威胁，按照任何预测，这都会使他们的经济陷入衰退。

中国面临一定的挑战，因为其经济增长高度依赖出口。但相比加拿大和墨西哥，中国可能更有能力有效抵消这些影响，因为中国对美国的依赖程度较低，同时拥有更多的国内政策工具和杠杆来应对冲击。这并不意味着我们正处于第二次大萧条的边缘。但我确实认为，我们至少正在采取一些可能自我导致引发经济衰退的政策，这使我们暴露在风险面前。

冯郁青: 是的，现在的美国似乎是一个完全不同的世界领导者，正从基于价值观的外交转向一种只依靠经济和军事实力来达到目的的外交模式。您如何看待当今时代的美国领导地位？

Craig Allen: 总统已经非常明确表示，他将推行美国优先的外交政策。在贸易方面，这种政策是高度交易性的，按照国家对国家逐个进行谈判的方式进行，而不是以贸易集团、区域或多边合作的方式进行。这是美国人民投票选择的结果，也很可能也是我们未来即将看到的现实。

冯郁青：您是否担心美国在全球的领导地位？

Brad Setser：是的，我很担心。

华美协进社项目经理黄毅捷对本文亦有贡献

注：本文仅代表作者个人观点

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