一周世界舆论聚焦：解读中国《对外关系法》
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曹辛：中国外交往往更多考虑政策而非法律，或者说政策重于法律。该法可能对西方构成预防性遏制和威慑，一定时期内中外关系可能会更加紧张。

曹辛

■6月28日，中国全国人大通过了宏观上规范和指导中国外交工作的《中华人民共和国对外关系法》，并于7月1日全面实施，这成为上周国际媒体关注的焦点。国际媒体关注的是这部法律的对抗性，即中国以这部法律为依据，针对西方国家的对华制裁和威胁行为采取“反制”和“限制”行动；同时还关注到这部法律写入了中国领导人关于全球安全、全球发展和全球文明的几项标志性外交政策倡议，并重申中国反对“霸权主义和强权政治”的立场。

笔者认为，中国外交往往更多的是考虑政策而非法律，或者说政策重于法律。而政策和法律的显著不同是：法律严格强调法条而不讲妥协；政策则具备灵活性，但一旦作出决定，则往往只重结果而不关心法条乃至程序。因此，这部《对外关系法》可能会对西方构成预防性遏制和威慑，但在一定时期内，中外关系也可能会更加紧张。这两种后果将可能同时存在。

主要是姿态和象征

笔者认为，中国全国人大上周通过的《对外关系法》基本上是政策而非法律，甚至更像是一部中国外交的宪法性文件，尤其是同2021年中国全国人大通过的《反外国制裁法》相比，上周通过的《对外关系法》里，具体的“反制”和“限制”西方国家行为的条文细则和规定较少，主要是一种姿态和象征性立场。

之所以如此是因为，中国的政策常常是用姿态和象征性言辞表现出来的，这一特点可以从上周通过的法律内容上看得很清楚。

一是该法主要阐述中国外交的政策原则，而具体的法律条文，尤其是“反制”和“限制”西方行为的条文细则很少，所以该法看上去更像是一部中国外交的宪法。

二是该法特别将中国领导人近三年提出的全球发展倡议、全球安全倡议、全球文明倡议，推进全方位、多层次、宽领域、立体化的对外工作布局的外交思想列入，这使得该部法律的政治指导性色彩特别强烈。

此外，该法还专门强调了中国共产党对中国外交工作的“集中统一领导”。这同样表现出该法强烈的政治性色彩。

同时，在这部法律通过次日的6月29日，中共中央政治局委员、中央外事工作委员会办公室主任王毅在中共中央机关报《人民日报》发表的诠释性文章，也体现了这部法律强烈的政策性特征。该文指出：当前中国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定、难预料因素增多的时期，必须迎难而上，“敢于斗争、善于斗争”，包括善用法治武器，不断丰富和完善对外斗争的法律“工具箱”。王毅文章还说：这部新法为中国依法行使反制裁、反干涉的正当权利提供法律依据，“有利于以法治方式手段坚定有效维护国家利益，也有利于更好维护国际公平正义”。王毅文章的这些内容，无疑都是政策指导性的说明。

不过还有另外一种解读，即这部新的法律是在为未来中国制定新的相关法律条文提供主干和框架。新加坡学者李明江就认为：《对外关系法》可能带来的实质性影响，是为中国在未来一段时间，在各个领域出台具体法规细则做指引。

不过无论如何，这是未来的事情了，但它恰恰证明了笔者的观点，即《对外关系法》发挥的恰恰是政策的指引作用，它可望成为未来中国外交的宪法。

中外关系将更紧张？

既然《对外关系法》以政策性和象征性为该法的主要特征，那这种往往重结果而轻程序和条文特质的法律，在当前中外关系高度敏感之时，对中外关系将产生什么样的影响？显然，至少在一段时间内，中外关系将增加不少紧张的因素和氛围，从西方舆论的感受来看就是如此。

美国有线电视新闻网网站6月29日的报道说，中国公布了一部全面的对外关系法，规定其有权对其认为构成威胁的行为采取“反制”措施。这是北京在与西方关系紧张之际采取的最新举措。

该新闻报道说：这部新法强调中国有权对违反国际法和国际关系基本准则，危害中国主权、安全、发展利益的行为采取相应反制和限制措施。

美国彭博新闻社网站同日在一篇题为《中国制定矛头对准西方霸权的对外关系法》的报道中称：中国把对海外行为主体采取报复措施的权利写入了一部新的对外关系法律，（中国）国家媒体称这一法律为反击制裁和“西方霸权”提供了法律依据。

报道认为，尽管中国已经有对外实施报复性制裁的举措，但这部法律将为此类措施提供更多的法律支持。对外关系法还要求国家机构加强跨部门协调与合作以实施报复措施。

甚至香港《南华早报》网站6月29日的报道也是如此，该报道说：北京28日通过了监督中国外交政策的新立法，这是北京扩大“法律工具箱”以对抗制裁和其他西方敌对行动的最新努力。

笔者认为：紧张是预防性遏制和威慑的必要前提，但如果以法律手段切入，则适用范围不宜太广，只能针对极少数关键性的议题和领域，例如对中国的台湾问题等。■