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2024-02-08 11:36
商业与经济

盯上跨境电商的美国议员们

真的把中国排除出de minimis规则之外,不但不能达到将制造业转移回美国的目的,甚至还可能适得其反。
盯上跨境电商的美国议员们
Jason li

■最近有很多朋友问起“美国要取消800美元免税优惠”(即“de minimis”原则)的说法。而最近半年,由于著名的“反华参议员”Marco Rubio为其中一条法案背书,这一说法更加甚嚣尘上了起来。

所谓“de minimis”是拉丁语法律术语,意为“法律不问琐事”。根据19 U. S. Code § 1321,每人每天可以进口不超过800美元的商品而无需缴纳关税和税赋(duties and taxes),并且在办理通关手续时通常免于正式报关要求(formal filing requirements)。

这项立法的背景是任何税收都有其征税流程以及其相对应的成本。通常就海关而言,纳税人(即报关人)需要就每一件商品提交其申报价值、商品分类和预计关税税率,而海关则需要评估商品应纳关税额、收集商品相关的准确统计、并评估是否需要满足其它要求。通常而言,以上三项工作的所需时间和成本(例如支付给海关工作人员的工资)是一个相对固定的数字,而政府的获益(即商品应纳关税额)则随商品的价格而水涨船高。

因此,对小额进境商品征收关税通常是得不偿失的:19 U.S. Code § 1321的条文中就提及立法目的为「为了避免对政府而言与所收金额不成比例的开支和不便」(in order to avoid expense and inconvenience to the Government disproportionate to the amount of revenue that would otherwise be collected)。

事实上,世界各国都有如de minimis规则一样简化小额商品进境的程序。例如,日本对价值不超过1万日元的包裹,原则上免征关税和消费税(https://www.customs.go.jp/tetsuzuki/c-answer/imtsukan/1006_jr.htm);欧盟(欧元区)的话,对于价值不超过150欧元的包裹免征关税,但需要征收增值税(https://taxation-customs.ec.europa.eu/customs-4/customs-procedures-import-and-export-0/customs-procedures/customs-formalities-low-value-consignments_en)。

另外一提,中国对此的规定称之为“行邮税”,涵盖了关税、进口环节增值税、进口环节消费税三种税赋。《海关总署公告 2010 年第 43 号(关于调整进出境个人邮递物品管理措施有关事宜)》规定应征进口税税额(完税价格乘以税率)在人民币 50 元(含 50 元)以下的,海关予以免征。例如,从境外购买了价值10000元的衬衫1件邮寄进境,查《中华人民共和国进境物品完税价格表》得商品完税价格为200元(与实际价格无关),税率为20%,应征进口税税额为40元。由于税额不足50元,海关予以免税放行。

让我们回到美国。1938年6月25日确立的《Customs Administrative Act of 1938》引入了19 U.S. Code § 1321《行政豁免 administrative exemptions》条款,当时规定财政部部长可制定不超过1美元的免税额度;1978年经《Customs Procedural Reform and Simplification Act of 1978》上调为5美元;1993年经《Customs Modernization Act of 1994》上调为200美元;2016年经《Trade Facilitation and Trade Enforcement Act》上调为800美元。

海关对800美元以下商品的简化进境程序可见19 CFR 10.151、143.21(非正式进境程序)、143.23(进境申报表)、128.24(快递进境)和145.31(邮递进境)。根据19 CFR 10.151,800美元以下的商品可以获得关税和税赋豁免,并可在使用快递(Express Consignments)和邮件(Mail Importations)时使用非正式进境程序。使用非正式进境程序时,报关人仅需提交如下信息:商品原产国(Country of origin of the merchandise);邮寄人国家、地址和姓名(Shipper name, address and country);最终收件人地址和姓名(Ultimate consignee name and address);数量(Quantity);邮寄重量(Shipping Weight);价值(Value)。

海关免税额的不断提高和邮寄小包数量的不断增加往往是相辅相成、互相促进的关系。例如,在2015年之前的十年,由eBay等电子商务网站带来的跨境小包(direct parcel deliveries)数量大幅度增长,令得美国海关与边境保护局(CBP)“将有限的资源不成比例地投入在这些低价值包裹上”。而Trade Facilitation & Trade Enforcement Act of 2015的提出(将免税额从200美元调升到800美元)则进一步促进了跨境小包行业的进一步发展。

根据美国海关自己的统计,走de minimis渠道进境的商品总量从2018年的4.1亿件上升到了2021年的7.7亿件。中国(内地和香港)加起来占了一半多(4.8亿件)。

走de minimis渠道省下来的关税是相当可观的。例如,美国通常对服装鞋袜征收可达32%的关税,或者对中国商品征收最少25%的关税。但是,如果走de minimis渠道,只要商品价格不超过800美元,即无需征税。同时,外国电商企业也不需要在美国国内有物理存在(例如店面或者分拣设施),即可向美国消费者出售免税产品。

这和美国本土零售商的高成本形成对比——批量进口商品、交税、然后在美国建立分拣和仓储设施,这些都会带来额外的成本。因此,外国零售商也在调整营商方式——其中一种方法是在加拿大和墨西哥临近美国的地方设立分拣设施,向美国消费者直销出口免税商品;另外一种则是直接从海外(例如中国)寄到美国。

事实上,这种操作的时间远远早于跨境电商——最早可以追溯到90年代。在90年代,美国著名的西尔斯百货(Sears Roebucks)除了线下零售之外,还提供电话邮寄购物服务:顾客每个月会收到一本商品目录(Catalog),有需要时致电客服中心,报出商品号码订购即可,商品会通过邮件送到府上。后来互联网逐渐发展,西尔斯百货也成立了自己的购物网站sears.com。

一开始的时候,西尔斯百货选择从美国国内发货;但是,在1993年美国将免税额从5美元提高到200美元以后,西尔斯百货就在加拿大成立了合资子公司,将分销中心放到了加拿大:从世界各地进口的商品先寄到加拿大,再寄到美国。海关官员认为,零售商系统性地从境外向不同美国消费者寄递商品,构成了“化整为零”,按道理不能适用免税入境的规定。

西尔斯百货就此委托报关行向美国海关申请行政复议。2002年12月2日,美国海关在HQ115828中重申“是否符合免税进境,以每个收件人每天不超过200美元为准”的原则,确立了“零售商自己向不同美国消费者寄递商品不构成‘化整为零’”的原则。

这一原则在2014年美国海关答复下级的内部指引HQH236325中进一步得到重申:即使零售商和平台合作向美国消费者寄递商品,也不构成“化整为零”。当时,加拿大珠宝公司 First Canadian Diamond Cutting Works在美国Overstock.com, Inc.开设的电商平台(今天的Bed Bath & Beyond)上开展业务。

First Canadian和Overstock的合作模式其实已经很接近于如今流行的“半托管”——Overstock(平台)接到订单之后转发给First Canadian(商家),商家出货后直接寄给消费者,平台在消费者确认收货后结算货款给商家。

可以说,二十年前的HQ115828和十年前的HQH236325分别构成了如今直营跨境电商企业(如SHEIN)和平台跨境电商企业(如Temu)在美国运行的“税收保护伞”——中国人今天在美国从事的商业活动,从关务上来看和当年加拿大人在做的事情没有区别。

这里提一句题外话。尽管“保税区”(Foreign Trade Zones)通常被视为处在美国的关税领土之外,但是根据H275567和H282601,批量从国外进入美国国内保税区的商品不可以de minimis方式出区(这点和国内1210方式允许批量入区,分散出区不同)。

当然,肯定有人是不满意这个政策的。现在美国国会有两条法律草案旨在限制de minimis渠道:

第一条草案S. 1969 De Minimis Reciprocity Act of 2023(2023年6月14日提出,现在仍在讨论)意图施加三个限制:

1.美国对某国进口商品的免税额度不得高于该国对美国进口商品的免税额度;

2.物品只有经美国境内注册成立的“合同承运人”(contract carrier)进口方可享受免税优惠;

3.原产于中国和俄罗斯两国的商品不得享受免税优惠。

第二条草案S. 2004和H. R. 4148 Import Security and Fairness Act(2023年6月15日提出,现在仍在讨论)意图施加一个限制:原产于“非市场经济国家”和美国贸易代表“优先观察列表”上的国家的商品,或者从这些国家寄出的商品,不得享受免税优惠。

其中,Import Security and Fairness Act曾经在2022年1月18日作为H.R. 6412被提出,内容大同小异。该法曾经在2022年2月4日被“夹带”(rider)在H. R. 4521 America COMPETES Act of 2022中获得众议院通过,但随后参议院提出了不带此法的修正案,法案就此被搁置。

法案的争议点主要在于其征税效果上。根据国会预算办公室(Congressional Budget Office)对该法进行的收支估计,该法通过后,自2024年起,美国政府每年可增加关税收入7亿美元左右。但是,我们刚刚提到,现在每年中国通过de minimis进入美国的包裹总数在4.5亿件左右——因此每件包裹只能收到1.5美元的关税。

而这1.5美元的代价是很显著的。原先大多数免税小额包裹,都是经由“非正式通关程序”,以较为简易的模式快速通关。简易模式下,包裹通关时间不超过1小时,并且可以在海关不上班的夜间进行通关,效率非常高。如果要求它们使用“正式通关程序”,一板一眼地完成报关,那么从报关行制作文书到海关查阅文书、收税、放行,都需要很长的一段时间,包裹至少要在海关监管场地放置一天进行检查,还只能在海关上班的时间段进行。

如果真的这样的话,那既有的邮件和快递处理中心的仓储容量将会迅速不敷使用,“爆仓”恐怕要成为美国邮政和快递业的常态,从而影响整个美国的对外货邮来往。为了满足这点收税,邮局和私营快递公司可能要花费数十亿美元的代价扩建分拣中心——而这一切都会“羊毛出在羊身上”,反馈回消费者的日常账单中。

海关也为此需要增加大量人手,才能将通关时间控制在合理的范围内。现在美国海关只有6万名雇员,其中只有2万名左右的现场工作人员。如果要对中国商品收税的话,4.5亿件商品,每天就是120多万件。海关每位现场工作人员每天除了自己的本职工作外,平均每个工作人员还要额外检查60件——每件商品10分钟,就是足足10个小时。假设增派2万名现场工作人员专门干这个的话,人手成本可能就高达10亿美元(每位海关工作人员年薪5万美元计算)——收上来的7亿美元税款,全部扔进去都不够。

为了这1.5美元的关税而大费周章征税,实在有可能导致“收上来的税比征税成本还低”的结局。如此实在背离de minimis初衷的法案,自然也就不了了之。

与此同时,这1.5美元的关税几乎完全是对内征收,很有可能加重美国的通货膨胀问题。同时,根据美国劳工统计局的统计,美国境内制造业从业人员只有约1300万人,占美国总体劳工1.6亿人的8%左右,因此法案也很难得到其它行业从业者(也是消费者)的支持。

因此,我们可以看到的是,这两条法律不具有经济上立足的可能性。虽然2023年这两条法律自然卷土重来,并且有了更加“重量级”的支持者——例如Marco Rubio参议员,但是,经济规律在跨境电商这行仍然适用——真的把中国排除出de minimis规则之外,不但不能达到将制造业转移回美国的目的,甚至还可能适得其反,实在是一件费力不讨好的事情。■ 

注:本文仅代表作者个人观点                                                                                              
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商业与经济

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真的把中国排除出de minimis规则之外,不但不能达到将制造业转移回美国的目的,甚至还可能适得其反。
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■最近有很多朋友问起“美国要取消800美元免税优惠”(即“de minimis”原则)的说法。而最近半年,由于著名的“反华参议员”Marco Rubio为其中一条法案背书,这一说法更加甚嚣尘上了起来。

所谓“de minimis”是拉丁语法律术语,意为“法律不问琐事”。根据19 U. S. Code § 1321,每人每天可以进口不超过800美元的商品而无需缴纳关税和税赋(duties and taxes),并且在办理通关手续时通常免于正式报关要求(formal filing requirements)。

这项立法的背景是任何税收都有其征税流程以及其相对应的成本。通常就海关而言,纳税人(即报关人)需要就每一件商品提交其申报价值、商品分类和预计关税税率,而海关则需要评估商品应纳关税额、收集商品相关的准确统计、并评估是否需要满足其它要求。通常而言,以上三项工作的所需时间和成本(例如支付给海关工作人员的工资)是一个相对固定的数字,而政府的获益(即商品应纳关税额)则随商品的价格而水涨船高。

因此,对小额进境商品征收关税通常是得不偿失的:19 U.S. Code § 1321的条文中就提及立法目的为「为了避免对政府而言与所收金额不成比例的开支和不便」(in order to avoid expense and inconvenience to the Government disproportionate to the amount of revenue that would otherwise be collected)。

事实上,世界各国都有如de minimis规则一样简化小额商品进境的程序。例如,日本对价值不超过1万日元的包裹,原则上免征关税和消费税(https://www.customs.go.jp/tetsuzuki/c-answer/imtsukan/1006_jr.htm);欧盟(欧元区)的话,对于价值不超过150欧元的包裹免征关税,但需要征收增值税(https://taxation-customs.ec.europa.eu/customs-4/customs-procedures-import-and-export-0/customs-procedures/customs-formalities-low-value-consignments_en)。

另外一提,中国对此的规定称之为“行邮税”,涵盖了关税、进口环节增值税、进口环节消费税三种税赋。《海关总署公告 2010 年第 43 号(关于调整进出境个人邮递物品管理措施有关事宜)》规定应征进口税税额(完税价格乘以税率)在人民币 50 元(含 50 元)以下的,海关予以免征。例如,从境外购买了价值10000元的衬衫1件邮寄进境,查《中华人民共和国进境物品完税价格表》得商品完税价格为200元(与实际价格无关),税率为20%,应征进口税税额为40元。由于税额不足50元,海关予以免税放行。

让我们回到美国。1938年6月25日确立的《Customs Administrative Act of 1938》引入了19 U.S. Code § 1321《行政豁免 administrative exemptions》条款,当时规定财政部部长可制定不超过1美元的免税额度;1978年经《Customs Procedural Reform and Simplification Act of 1978》上调为5美元;1993年经《Customs Modernization Act of 1994》上调为200美元;2016年经《Trade Facilitation and Trade Enforcement Act》上调为800美元。

海关对800美元以下商品的简化进境程序可见19 CFR 10.151、143.21(非正式进境程序)、143.23(进境申报表)、128.24(快递进境)和145.31(邮递进境)。根据19 CFR 10.151,800美元以下的商品可以获得关税和税赋豁免,并可在使用快递(Express Consignments)和邮件(Mail Importations)时使用非正式进境程序。使用非正式进境程序时,报关人仅需提交如下信息:商品原产国(Country of origin of the merchandise);邮寄人国家、地址和姓名(Shipper name, address and country);最终收件人地址和姓名(Ultimate consignee name and address);数量(Quantity);邮寄重量(Shipping Weight);价值(Value)。

海关免税额的不断提高和邮寄小包数量的不断增加往往是相辅相成、互相促进的关系。例如,在2015年之前的十年,由eBay等电子商务网站带来的跨境小包(direct parcel deliveries)数量大幅度增长,令得美国海关与边境保护局(CBP)“将有限的资源不成比例地投入在这些低价值包裹上”。而Trade Facilitation & Trade Enforcement Act of 2015的提出(将免税额从200美元调升到800美元)则进一步促进了跨境小包行业的进一步发展。

根据美国海关自己的统计,走de minimis渠道进境的商品总量从2018年的4.1亿件上升到了2021年的7.7亿件。中国(内地和香港)加起来占了一半多(4.8亿件)。

走de minimis渠道省下来的关税是相当可观的。例如,美国通常对服装鞋袜征收可达32%的关税,或者对中国商品征收最少25%的关税。但是,如果走de minimis渠道,只要商品价格不超过800美元,即无需征税。同时,外国电商企业也不需要在美国国内有物理存在(例如店面或者分拣设施),即可向美国消费者出售免税产品。

这和美国本土零售商的高成本形成对比——批量进口商品、交税、然后在美国建立分拣和仓储设施,这些都会带来额外的成本。因此,外国零售商也在调整营商方式——其中一种方法是在加拿大和墨西哥临近美国的地方设立分拣设施,向美国消费者直销出口免税商品;另外一种则是直接从海外(例如中国)寄到美国。

事实上,这种操作的时间远远早于跨境电商——最早可以追溯到90年代。在90年代,美国著名的西尔斯百货(Sears Roebucks)除了线下零售之外,还提供电话邮寄购物服务:顾客每个月会收到一本商品目录(Catalog),有需要时致电客服中心,报出商品号码订购即可,商品会通过邮件送到府上。后来互联网逐渐发展,西尔斯百货也成立了自己的购物网站sears.com。

一开始的时候,西尔斯百货选择从美国国内发货;但是,在1993年美国将免税额从5美元提高到200美元以后,西尔斯百货就在加拿大成立了合资子公司,将分销中心放到了加拿大:从世界各地进口的商品先寄到加拿大,再寄到美国。海关官员认为,零售商系统性地从境外向不同美国消费者寄递商品,构成了“化整为零”,按道理不能适用免税入境的规定。

西尔斯百货就此委托报关行向美国海关申请行政复议。2002年12月2日,美国海关在HQ115828中重申“是否符合免税进境,以每个收件人每天不超过200美元为准”的原则,确立了“零售商自己向不同美国消费者寄递商品不构成‘化整为零’”的原则。

这一原则在2014年美国海关答复下级的内部指引HQH236325中进一步得到重申:即使零售商和平台合作向美国消费者寄递商品,也不构成“化整为零”。当时,加拿大珠宝公司 First Canadian Diamond Cutting Works在美国Overstock.com, Inc.开设的电商平台(今天的Bed Bath & Beyond)上开展业务。

First Canadian和Overstock的合作模式其实已经很接近于如今流行的“半托管”——Overstock(平台)接到订单之后转发给First Canadian(商家),商家出货后直接寄给消费者,平台在消费者确认收货后结算货款给商家。

可以说,二十年前的HQ115828和十年前的HQH236325分别构成了如今直营跨境电商企业(如SHEIN)和平台跨境电商企业(如Temu)在美国运行的“税收保护伞”——中国人今天在美国从事的商业活动,从关务上来看和当年加拿大人在做的事情没有区别。

这里提一句题外话。尽管“保税区”(Foreign Trade Zones)通常被视为处在美国的关税领土之外,但是根据H275567和H282601,批量从国外进入美国国内保税区的商品不可以de minimis方式出区(这点和国内1210方式允许批量入区,分散出区不同)。

当然,肯定有人是不满意这个政策的。现在美国国会有两条法律草案旨在限制de minimis渠道:

第一条草案S. 1969 De Minimis Reciprocity Act of 2023(2023年6月14日提出,现在仍在讨论)意图施加三个限制:

1.美国对某国进口商品的免税额度不得高于该国对美国进口商品的免税额度;

2.物品只有经美国境内注册成立的“合同承运人”(contract carrier)进口方可享受免税优惠;

3.原产于中国和俄罗斯两国的商品不得享受免税优惠。

第二条草案S. 2004和H. R. 4148 Import Security and Fairness Act(2023年6月15日提出,现在仍在讨论)意图施加一个限制:原产于“非市场经济国家”和美国贸易代表“优先观察列表”上的国家的商品,或者从这些国家寄出的商品,不得享受免税优惠。

其中,Import Security and Fairness Act曾经在2022年1月18日作为H.R. 6412被提出,内容大同小异。该法曾经在2022年2月4日被“夹带”(rider)在H. R. 4521 America COMPETES Act of 2022中获得众议院通过,但随后参议院提出了不带此法的修正案,法案就此被搁置。

法案的争议点主要在于其征税效果上。根据国会预算办公室(Congressional Budget Office)对该法进行的收支估计,该法通过后,自2024年起,美国政府每年可增加关税收入7亿美元左右。但是,我们刚刚提到,现在每年中国通过de minimis进入美国的包裹总数在4.5亿件左右——因此每件包裹只能收到1.5美元的关税。

而这1.5美元的代价是很显著的。原先大多数免税小额包裹,都是经由“非正式通关程序”,以较为简易的模式快速通关。简易模式下,包裹通关时间不超过1小时,并且可以在海关不上班的夜间进行通关,效率非常高。如果要求它们使用“正式通关程序”,一板一眼地完成报关,那么从报关行制作文书到海关查阅文书、收税、放行,都需要很长的一段时间,包裹至少要在海关监管场地放置一天进行检查,还只能在海关上班的时间段进行。

如果真的这样的话,那既有的邮件和快递处理中心的仓储容量将会迅速不敷使用,“爆仓”恐怕要成为美国邮政和快递业的常态,从而影响整个美国的对外货邮来往。为了满足这点收税,邮局和私营快递公司可能要花费数十亿美元的代价扩建分拣中心——而这一切都会“羊毛出在羊身上”,反馈回消费者的日常账单中。

海关也为此需要增加大量人手,才能将通关时间控制在合理的范围内。现在美国海关只有6万名雇员,其中只有2万名左右的现场工作人员。如果要对中国商品收税的话,4.5亿件商品,每天就是120多万件。海关每位现场工作人员每天除了自己的本职工作外,平均每个工作人员还要额外检查60件——每件商品10分钟,就是足足10个小时。假设增派2万名现场工作人员专门干这个的话,人手成本可能就高达10亿美元(每位海关工作人员年薪5万美元计算)——收上来的7亿美元税款,全部扔进去都不够。

为了这1.5美元的关税而大费周章征税,实在有可能导致“收上来的税比征税成本还低”的结局。如此实在背离de minimis初衷的法案,自然也就不了了之。

与此同时,这1.5美元的关税几乎完全是对内征收,很有可能加重美国的通货膨胀问题。同时,根据美国劳工统计局的统计,美国境内制造业从业人员只有约1300万人,占美国总体劳工1.6亿人的8%左右,因此法案也很难得到其它行业从业者(也是消费者)的支持。

因此,我们可以看到的是,这两条法律不具有经济上立足的可能性。虽然2023年这两条法律自然卷土重来,并且有了更加“重量级”的支持者——例如Marco Rubio参议员,但是,经济规律在跨境电商这行仍然适用——真的把中国排除出de minimis规则之外,不但不能达到将制造业转移回美国的目的,甚至还可能适得其反,实在是一件费力不讨好的事情。■ 

注:本文仅代表作者个人观点                                                                                              
 
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