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2023-12-04 17:24
时政

中国气候投融资试点复盘:有进展、有特点、有挑战

姜梦楠:中国各地气候投融资试点的项目已经超过 1500 个,但在气候适应、社会资本投入以及项目标准等诸多方面问题待解。
太阳能光伏美国能否打破中国对太阳能产业的掌控?
姜梦楠

■在中国的西南重镇重庆,一家当地的能源企业向中国银行成功申请了4.7亿元的贷款,用于由发电、制冷和供热三大系统构成的冷热电三联供(Combined Cooling, Heat and Power)的能源站。由于该项目可以提高周边企业能源利用效率,其贷款属于气候投融资,融资利率大大低于市场水平。项目负责人表示,按利率降低1个点算,融资成本一年能减少400多万元。

这一优惠的项目融资,发生在全国首个专门为气候金融打造的“政银企”平台上。该平台受到当地环保部门监管,有投融资需求的企业和银行都可以入驻。在这里,希望申请资金的企业可以提交资料,经环保部门对项目减排量预估审核后进入项目储备库。而入驻的银行则会根据自己的投资需求,在项目库中选择合适的项目投资。

2020年10月,在中国宣布2060年实现碳中和的目标不久后,生态环境部、国家发改委和金融监管部门联合发布了《关于促进应对气候变化投融资的指导意见》(简称“《意见》”),提出要通过投融资来支持落实国家自主贡献目标,并提到要首先在地方上开启气候投融资试点。重庆的“政银企”就是试点的一个平台。

2021年12月,生态环境部等九部委联合印发《气候投融资试点工作方案》,开始正式推进气候投融资试点工作。如今,近两年过去,试点进展如何?中国的气候投融资又展现了哪些特点?

试点与项目库

2022年8月,生态环境部发布了第一批23个气候投融资试点名单,包括12个市、4个区和7个国家级新区。据南方财经统计,截至今年10月中旬,23个获批试点中已有18个采取了行动。其中,8个试点公布了地方工作计划,10个试点发布了项目申报指南、入库评价标准等文件,16个试点建立起了具体推进气候投融资的部门或网络平台。而根据生态环境部应对气候变化司综合处处长丁辉透露,截至2022年底,23个试点共征集或储备项目超1500个,涉及资金达2万亿元左右。

“23个试点是从30个申请方中选出来的。” 中央财经大学绿色金融国际研究院副院长崔莹介绍道,“主要根据对各个地方综合情况的评估来选择。除了三年内达到气候目标、不能有重大污染或生态破坏事件等硬性指标外,也考虑到城市或地区在气候工作方面的基础,比如是否在低碳城市、适应性城市和碳市场方面有经验等。另外,还要评估未来的计划如何,包括对组织架构、地方政策和产品推广的规划等等。”

北京绿研公益发展中心气候与能源组资深项目专员陈蓥婕告诉中外对话,这些试点看上去各有特色,在应对气候变化、开展气候投融资试点工作上有一定的代表性,比如山西省太原市、长治市和内蒙古自治区包头市等地,引导资金支持两高产业低碳转型是其关注重点之一,武汉市武昌区是区域碳交易市场的中心,广西壮族自治区柳州市气候风险偏高,可以将构建气候韧性作为建设试点的其中一个重点。

试点名单确认后,生态环境部很快又发布了《气候投融资试点地方气候投融资项目入库参考标准》。项目库是整个气候投融资体系中最重要的工具,正如重庆“政银企”平台所体现的那样,各个试点都会通过选拔项目入库来为投资方提供选项。该标准提出,2023年10月底前,各省级生态环境部门要组织试点地方完成首批气候投融资项目入库,初步建成地方气候投融资项目库。

不过,根据南方财经的统计,截至10月中旬,23个试点中不少于14个试点已经初步建立气候投融资项目库,距离全部完成项目入库尚有一定距离。专家告诉中外对话,其实23个试点推动的力度一直都不一样。像重庆的两江新区、青岛的西海岸新区和陕西西咸新区,这三个试点是在“双碳目标”提出前就开始关注气候投融资试点工作的,都做得不错。但有一些地方可能动作不太多,只是“把试点的帽子拿过来了”,开展工作也主要是为了应对对于试点的评估。例如,在入库标准上,一些试点会把生态环境部下发的参考入库标准拿过来直接用,而另一些试点则会进一步细化入库标准,结合地方情况做一个自己的入库标准,真正发挥对接金融的平台作用。

“项目库是个很有意思的事。” 气候债券倡组织(CBI)中国区负责人谢文泓告诉中外对话,在大家原本的想象中,“又好又绿”的投资项目可能等不到进入项目库,早就被抢走了。但在现实情况中会发现很多金融机构,包括一些地方上的支行分行,以及农商行、城商行,其实没有快速并充分判断项目是否属于气候投融资的能力。“做出这个判断的要求很高,涉及选取什么技术分类标准、需要哪些数据、去哪里找数据、怎么评估数据的质量,以及如何验证。金融机构往往缺乏这些方面的专业能力或专门的资金,但如果看到某个项目在项目库里,那就可以考虑作为气候相关项目给予信贷支持。所以说项目库还是一个比较符合中国各地方实际情况的做法。”

“绿色金融”基因

相比气候投融资,在中国更为人熟知的是“绿色金融”。中国从2016年开始正式构建绿色金融体系。根据官方文件,中国的绿色金融体系旨在“支持环境改善、应对气候变化和资源节约高效利用”,并包含了绿色信贷、绿色证券(包括债券和股票)、绿色发展基金、绿色保险等部分。在绿色金融体系的构建中,政府先后出台了可以服务于绿色信贷的绿色产业指导目录,以及绿色债券支持产业目录等文件。这些目录中都包含了大量应对气候变化的项目,也是如今气候投融资在选择项目时的重要参考。

在此背景下,气候投融资被定义为“绿色金融的重要组成部分”,并和绿色金融一样,主要由信贷、债券和基金等构成。在现实中,气候投融资俨然已是绿色金融最主要的一块。比如,中国环境科学学会气候投融资专业委员会副秘书长李晓文曾提到,在银行金融机构支持的绿色贷款当中,90%都涉及气候领域。业内专家也告诉中外对话,即使保守估计,绿色信贷中也有70%的比例是投向应对气候变化项目。

近些年,气候投融资的独特性也在逐渐凸显出来。例如,与传统绿色产业中一些污染治理和循环利用的产业不同,一个项目是否真正具有气候效益有时并不明显,因此需要更加专业的科学评估。或许也是出于相关考量,气候投融资的主管部门与绿色金融有所不同。通过对比官方文件可以看出,绿色金融的牵头部门是金融监管部门,也即之前的“一行两会”(人民银行、银保监会、证监会),其次才是环境部门。而气候投融资相关的文件一般则是由生态环境部牵头,协调金融监管部门共同发布。

这种主导部门的不同也带来了政策落地思路的差异。崔莹告诉中外对话:“绿色金融和气候投融资的着力点不太一样,前者比较重视金融产品的创新和落地,而后者更偏重宏观上如何支持双碳目标实现,进行机制设计,并强调项目库的建设。”

不过,绿色金融的基因依然影响着气候投融资的思路。谢文泓表示:“目前在识别绿色和气候相关项目的时候,还有一部分方法论沿用了产业政策的历史逻辑。历史上对绿色产业的投资比较关注哪些产业需要扶持,这会在一定程度上导致评估标准不一定严格基于气候科学。在双碳目标提出后,最近几年对项目的气候绩效的评估方法,以及绿色产业和项目目录已经有很大的改进和完善,但可能还需要进一步增进评价标准和相关气候目标的一致性,以及项目目录的颗粒度。”

气候投融资的挑战

在中国,气候投融资的优势是已经有了比较完善的、整体的从上而下的政策体系架构。不过,中国也和国际上的气候投融资面临着相似的挑战。

首先是投入气候适应的资金不足。相比于减缓气候变化的项目,投资气候适应的项目存在两大棘手之处。一是适应投融资能被认知到的和实际的投资回报率较低,投资者的动力不足。典型的气候变化减缓项目,如光伏、风电、新能源车等产业已经有明确的盈利点。“可以说减缓已经主流化,部分产业也已经具有市场竞争力。相比之下,气候适应、生物多样性等领域的项目外部性依旧很强,周期长、成本高,其效益往往被视为公共福利,也限制了对投资者的回报和激励。如果公共部门完全不干预,投资者可能无法应对这些挑战。”陈蓥婕说。

另外,想要量化评估气候适应的效益也比较困难。“减缓的量化指标比较简单,可以通过计算减排量来评估。”崔莹介绍道,“适应类就很难有一个比较统一的量化指标,现在也在讨论用受益人群等做指标,但受益人群也较难界定,对不同类别的项目又不太一样。”如果难以量化,那么标准的制定也会受到限制,面临挑战。

此外,社会资本投资不足也是一个挑战。2021年,国家气候战略中心曾经测算,中国到2060年新增气候领域投资需求规模将达约139万亿元,年均约为3.5万亿元,长期资金缺口在年均1.6万亿元以上。国家气候战略中心战略规划部主任柴麒敏曾透露,中国每年气候变化领域的公共资金投入大约是4700亿元左右,与3.5万亿元有非常大的差距,需要社会资本来补充。然而,谢文泓提到,虽然气候投融资缺口巨大,但考虑到部分行业和项目的可融资性(bankability)、有效激励机制的缺乏以及进行气候效益评估的门槛,目前私营部门的投资者对气候投资的认知还有不少提升的空间,需求还没有跟上。

与国际上相比,中国的私人投资者可能没有那么强的气候金融意识,所以还需要政府牵头推动,地方试点项目就是一种推动方式。另外,一直在进行的公共资金和私人资本组成的混合融资模式也是经常提到的解决方案之一。

是否真正带来了气候效益?

全球范围内,对于洗绿的担忧一直存在。一些人认为,“洗绿”现象已经逐渐从企业蔓延到了投资行业。一项基于世界银行 2000 – 2022 年期间气候投资组合的研究发现,数百个带有气候标签的项目似乎与气候变化没有什么关系。该研究建议,气候投融资项目应附有明确的解释,说明它们为何减少排放(以及温室气体减排量的估计)或如何帮助提高气候韧性。

在中国较为普遍的情况是,一些“泛绿色”的行业可能会被纳入气候投融资的项目库中。一方面是因为缺乏标准:目前相对官方的标准是气候投融资专委会发布的团体标准《气候投融资项目分类指南》,应用范围还不是很广。而生态环境部如果想推动发布金融类的标准可能还需跨部门协调。另一方面,绿色金融的思路根植较深,对气候投融资项目的选择影响也比较大。

不过,多数绿色项目可能的确具有一定的气候效益(如垃圾循环利用)。对此,陈蓥婕表示:“其实只要真正具有一定气候效益,我们都不必排斥将其算作气候投融资,重要的是要计算清楚有多少资金量用于了产生气候效益的部分。比如在开展项目时,一个普通基建类项目可能将一部分资金用于了气候韧性提升,这是我们应当鼓励的,但在进行气候投融资统计时,却有可能把整个建设项目100%的投资都算作气候投融资,这就是应当避免的。”

陈蓥婕还进一步指出,缺乏监督机制也是洗绿不断出现的原因之一。对于资金的流向要有更好的监督、报告和核证(monitoring, reporting and verification, MRV),并有依据地进行问责(accountability),这要求金融机构在开展气候投融资过程中做好效益评估和信息披露。谢文泓也提及,目前很多洗绿行为缺乏有效的监督和问责。“至少要先让洗绿行为受到制约,如果洗绿没有任何成本的话,市场就会被打乱并迅速失去信誉。”■ 

注:本文仅代表作者个人观点                                                                                              
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姜梦楠

■在中国的西南重镇重庆,一家当地的能源企业向中国银行成功申请了4.7亿元的贷款,用于由发电、制冷和供热三大系统构成的冷热电三联供(Combined Cooling, Heat and Power)的能源站。由于该项目可以提高周边企业能源利用效率,其贷款属于气候投融资,融资利率大大低于市场水平。项目负责人表示,按利率降低1个点算,融资成本一年能减少400多万元。

这一优惠的项目融资,发生在全国首个专门为气候金融打造的“政银企”平台上。该平台受到当地环保部门监管,有投融资需求的企业和银行都可以入驻。在这里,希望申请资金的企业可以提交资料,经环保部门对项目减排量预估审核后进入项目储备库。而入驻的银行则会根据自己的投资需求,在项目库中选择合适的项目投资。

2020年10月,在中国宣布2060年实现碳中和的目标不久后,生态环境部、国家发改委和金融监管部门联合发布了《关于促进应对气候变化投融资的指导意见》(简称“《意见》”),提出要通过投融资来支持落实国家自主贡献目标,并提到要首先在地方上开启气候投融资试点。重庆的“政银企”就是试点的一个平台。

2021年12月,生态环境部等九部委联合印发《气候投融资试点工作方案》,开始正式推进气候投融资试点工作。如今,近两年过去,试点进展如何?中国的气候投融资又展现了哪些特点?

试点与项目库

2022年8月,生态环境部发布了第一批23个气候投融资试点名单,包括12个市、4个区和7个国家级新区。据南方财经统计,截至今年10月中旬,23个获批试点中已有18个采取了行动。其中,8个试点公布了地方工作计划,10个试点发布了项目申报指南、入库评价标准等文件,16个试点建立起了具体推进气候投融资的部门或网络平台。而根据生态环境部应对气候变化司综合处处长丁辉透露,截至2022年底,23个试点共征集或储备项目超1500个,涉及资金达2万亿元左右。

“23个试点是从30个申请方中选出来的。” 中央财经大学绿色金融国际研究院副院长崔莹介绍道,“主要根据对各个地方综合情况的评估来选择。除了三年内达到气候目标、不能有重大污染或生态破坏事件等硬性指标外,也考虑到城市或地区在气候工作方面的基础,比如是否在低碳城市、适应性城市和碳市场方面有经验等。另外,还要评估未来的计划如何,包括对组织架构、地方政策和产品推广的规划等等。”

北京绿研公益发展中心气候与能源组资深项目专员陈蓥婕告诉中外对话,这些试点看上去各有特色,在应对气候变化、开展气候投融资试点工作上有一定的代表性,比如山西省太原市、长治市和内蒙古自治区包头市等地,引导资金支持两高产业低碳转型是其关注重点之一,武汉市武昌区是区域碳交易市场的中心,广西壮族自治区柳州市气候风险偏高,可以将构建气候韧性作为建设试点的其中一个重点。

试点名单确认后,生态环境部很快又发布了《气候投融资试点地方气候投融资项目入库参考标准》。项目库是整个气候投融资体系中最重要的工具,正如重庆“政银企”平台所体现的那样,各个试点都会通过选拔项目入库来为投资方提供选项。该标准提出,2023年10月底前,各省级生态环境部门要组织试点地方完成首批气候投融资项目入库,初步建成地方气候投融资项目库。

不过,根据南方财经的统计,截至10月中旬,23个试点中不少于14个试点已经初步建立气候投融资项目库,距离全部完成项目入库尚有一定距离。专家告诉中外对话,其实23个试点推动的力度一直都不一样。像重庆的两江新区、青岛的西海岸新区和陕西西咸新区,这三个试点是在“双碳目标”提出前就开始关注气候投融资试点工作的,都做得不错。但有一些地方可能动作不太多,只是“把试点的帽子拿过来了”,开展工作也主要是为了应对对于试点的评估。例如,在入库标准上,一些试点会把生态环境部下发的参考入库标准拿过来直接用,而另一些试点则会进一步细化入库标准,结合地方情况做一个自己的入库标准,真正发挥对接金融的平台作用。

“项目库是个很有意思的事。” 气候债券倡组织(CBI)中国区负责人谢文泓告诉中外对话,在大家原本的想象中,“又好又绿”的投资项目可能等不到进入项目库,早就被抢走了。但在现实情况中会发现很多金融机构,包括一些地方上的支行分行,以及农商行、城商行,其实没有快速并充分判断项目是否属于气候投融资的能力。“做出这个判断的要求很高,涉及选取什么技术分类标准、需要哪些数据、去哪里找数据、怎么评估数据的质量,以及如何验证。金融机构往往缺乏这些方面的专业能力或专门的资金,但如果看到某个项目在项目库里,那就可以考虑作为气候相关项目给予信贷支持。所以说项目库还是一个比较符合中国各地方实际情况的做法。”

“绿色金融”基因

相比气候投融资,在中国更为人熟知的是“绿色金融”。中国从2016年开始正式构建绿色金融体系。根据官方文件,中国的绿色金融体系旨在“支持环境改善、应对气候变化和资源节约高效利用”,并包含了绿色信贷、绿色证券(包括债券和股票)、绿色发展基金、绿色保险等部分。在绿色金融体系的构建中,政府先后出台了可以服务于绿色信贷的绿色产业指导目录,以及绿色债券支持产业目录等文件。这些目录中都包含了大量应对气候变化的项目,也是如今气候投融资在选择项目时的重要参考。

在此背景下,气候投融资被定义为“绿色金融的重要组成部分”,并和绿色金融一样,主要由信贷、债券和基金等构成。在现实中,气候投融资俨然已是绿色金融最主要的一块。比如,中国环境科学学会气候投融资专业委员会副秘书长李晓文曾提到,在银行金融机构支持的绿色贷款当中,90%都涉及气候领域。业内专家也告诉中外对话,即使保守估计,绿色信贷中也有70%的比例是投向应对气候变化项目。

近些年,气候投融资的独特性也在逐渐凸显出来。例如,与传统绿色产业中一些污染治理和循环利用的产业不同,一个项目是否真正具有气候效益有时并不明显,因此需要更加专业的科学评估。或许也是出于相关考量,气候投融资的主管部门与绿色金融有所不同。通过对比官方文件可以看出,绿色金融的牵头部门是金融监管部门,也即之前的“一行两会”(人民银行、银保监会、证监会),其次才是环境部门。而气候投融资相关的文件一般则是由生态环境部牵头,协调金融监管部门共同发布。

这种主导部门的不同也带来了政策落地思路的差异。崔莹告诉中外对话:“绿色金融和气候投融资的着力点不太一样,前者比较重视金融产品的创新和落地,而后者更偏重宏观上如何支持双碳目标实现,进行机制设计,并强调项目库的建设。”

不过,绿色金融的基因依然影响着气候投融资的思路。谢文泓表示:“目前在识别绿色和气候相关项目的时候,还有一部分方法论沿用了产业政策的历史逻辑。历史上对绿色产业的投资比较关注哪些产业需要扶持,这会在一定程度上导致评估标准不一定严格基于气候科学。在双碳目标提出后,最近几年对项目的气候绩效的评估方法,以及绿色产业和项目目录已经有很大的改进和完善,但可能还需要进一步增进评价标准和相关气候目标的一致性,以及项目目录的颗粒度。”

气候投融资的挑战

在中国,气候投融资的优势是已经有了比较完善的、整体的从上而下的政策体系架构。不过,中国也和国际上的气候投融资面临着相似的挑战。

首先是投入气候适应的资金不足。相比于减缓气候变化的项目,投资气候适应的项目存在两大棘手之处。一是适应投融资能被认知到的和实际的投资回报率较低,投资者的动力不足。典型的气候变化减缓项目,如光伏、风电、新能源车等产业已经有明确的盈利点。“可以说减缓已经主流化,部分产业也已经具有市场竞争力。相比之下,气候适应、生物多样性等领域的项目外部性依旧很强,周期长、成本高,其效益往往被视为公共福利,也限制了对投资者的回报和激励。如果公共部门完全不干预,投资者可能无法应对这些挑战。”陈蓥婕说。

另外,想要量化评估气候适应的效益也比较困难。“减缓的量化指标比较简单,可以通过计算减排量来评估。”崔莹介绍道,“适应类就很难有一个比较统一的量化指标,现在也在讨论用受益人群等做指标,但受益人群也较难界定,对不同类别的项目又不太一样。”如果难以量化,那么标准的制定也会受到限制,面临挑战。

此外,社会资本投资不足也是一个挑战。2021年,国家气候战略中心曾经测算,中国到2060年新增气候领域投资需求规模将达约139万亿元,年均约为3.5万亿元,长期资金缺口在年均1.6万亿元以上。国家气候战略中心战略规划部主任柴麒敏曾透露,中国每年气候变化领域的公共资金投入大约是4700亿元左右,与3.5万亿元有非常大的差距,需要社会资本来补充。然而,谢文泓提到,虽然气候投融资缺口巨大,但考虑到部分行业和项目的可融资性(bankability)、有效激励机制的缺乏以及进行气候效益评估的门槛,目前私营部门的投资者对气候投资的认知还有不少提升的空间,需求还没有跟上。

与国际上相比,中国的私人投资者可能没有那么强的气候金融意识,所以还需要政府牵头推动,地方试点项目就是一种推动方式。另外,一直在进行的公共资金和私人资本组成的混合融资模式也是经常提到的解决方案之一。

是否真正带来了气候效益?

全球范围内,对于洗绿的担忧一直存在。一些人认为,“洗绿”现象已经逐渐从企业蔓延到了投资行业。一项基于世界银行 2000 – 2022 年期间气候投资组合的研究发现,数百个带有气候标签的项目似乎与气候变化没有什么关系。该研究建议,气候投融资项目应附有明确的解释,说明它们为何减少排放(以及温室气体减排量的估计)或如何帮助提高气候韧性。

在中国较为普遍的情况是,一些“泛绿色”的行业可能会被纳入气候投融资的项目库中。一方面是因为缺乏标准:目前相对官方的标准是气候投融资专委会发布的团体标准《气候投融资项目分类指南》,应用范围还不是很广。而生态环境部如果想推动发布金融类的标准可能还需跨部门协调。另一方面,绿色金融的思路根植较深,对气候投融资项目的选择影响也比较大。

不过,多数绿色项目可能的确具有一定的气候效益(如垃圾循环利用)。对此,陈蓥婕表示:“其实只要真正具有一定气候效益,我们都不必排斥将其算作气候投融资,重要的是要计算清楚有多少资金量用于了产生气候效益的部分。比如在开展项目时,一个普通基建类项目可能将一部分资金用于了气候韧性提升,这是我们应当鼓励的,但在进行气候投融资统计时,却有可能把整个建设项目100%的投资都算作气候投融资,这就是应当避免的。”

陈蓥婕还进一步指出,缺乏监督机制也是洗绿不断出现的原因之一。对于资金的流向要有更好的监督、报告和核证(monitoring, reporting and verification, MRV),并有依据地进行问责(accountability),这要求金融机构在开展气候投融资过程中做好效益评估和信息披露。谢文泓也提及,目前很多洗绿行为缺乏有效的监督和问责。“至少要先让洗绿行为受到制约,如果洗绿没有任何成本的话,市场就会被打乱并迅速失去信誉。”■ 

注:本文仅代表作者个人观点                                                                                              
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