国内市场调整、关税战与地缘政治变局呼唤中国-巴西农业绿色伙伴关系
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蒋亦凡：在中巴这两个分别是全球农产品最大买家和卖家的全球南方大国之间就建立绿色供应链开展直接合作，意义将尤为深远。

蒋亦凡

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中国在过去30多年逐渐成为“世界工厂”，而20多年来，中国也将世界变成自己的农场，从海外进口越来越多的饲料/油料谷物和动物蛋白。中国在上世纪90年代初加入世贸组织后大豆进口长期快速增长，牛肉进口自2012年前后几乎从零起飞，玉米进口在2018年后爆发式增长，皆旨在满足在经济快速增长的过程中国民对肉类、乳制品和油脂需求的刚性增长。

但与此同时，这些产品的高对外依存度也带来了问题。比如，中国虽然是世界上最大的大豆进口国，进口着全球大豆出口总量的60%。但是，头号大客商的地位却未能为中国换来一个买方市场。生产端和贸易端的寡头垄断格局，再加上国内保障粮食安全的考量，让中国在国际市场上处于被动。

另一个问题是，种植谷物和养牛都需要大量的土地，而世界大豆和牛肉的主产区都在热带森林资源丰富的南美洲，尤其是拥有亚马逊雨林60%的巴西。当农产品需求扩大，毁林开垦就成为一个严峻的问题，威胁着生物多样性和气候的稳定。牛肉和大豆分别是巴西毁林的头两大驱动因素，也是世界范围内的第一和第三大。

根据环境智库世界资源研究所的数据，2001-2015年，养牛业在巴西共造成了2180万公顷的毁林——差不多是一个湖南的面积，占同期巴西毁林的一半。同期，全球820万公顷的大豆毁林几乎全部发生在南美，而巴西占其中的将近六成，约为三个北京的面积。据农产品贸易环境可持续性监测项目Trase的数据，2016-2020年，巴西养牛导致的毁林和土地转化又上升了60%。而该国由大豆造成的毁林尽管从2015年的92万公顷下降到2020年的56万公顷，但依然接近一个上海。需要指出的是，虽然大豆毁林面积看似少于牛肉，但这是因为新开垦土地上通常先养牛，待牧场退化后再种大豆，因此大豆和牛肉共同为毁林提供着经济激励。

在大豆和牛肉贸易上，中国和巴西高度彼此依赖。中国近年来每年购买了巴西出口大豆的七成以上，以及大约一半的出口牛肉。大豆和牛肉分别是巴西对华出口第一和第四大商品（第二、三位分别是铁矿石和石油）。同时，中国进口大豆中的约七成和牛肉中的近一半都来自巴西。但这不是说巴西的毁林要归咎于中国，原因有多重。

首先，中国不是这两种商品唯一的买家。除了其他买家，巴西国内就消费了国产牛肉的70%以上和大豆的约1/3。其次，尽管Trase的分析认为中国仍然是与巴西大豆毁林关联度最高的市场，和与该国牛肉毁林关联度第二的市场（仅次于其国内市场），但这也要分析看待。因为一方面，巴西农业毁林的持续发生，缘于其国内生产者在利益驱动下违法开垦，以及工业化农业利益集团积极影响政治、推动放松监管——博尔索纳罗政府积极鼓励和协助农业毁林，而新一届卢拉政府虽然在上任初期在森林保护上取得显著进展，但目前也受制于国会中强大的农业组团，已经放松、并有望进一步放松环境监管政策。而另一方面，中国企业的大豆和牛肉进口主要通过国际贸易商进行，自己并不充分掌握关于货源及其环境可持续表现的信息。由于国内没有进口农产品的绿色准入标准，因此它们懵懂、被动地接受了国际贸易商买进的毁林。这就回到前面提到的问题：中国对进口农产品的高依存度，限制了其在国际贸易中的腾挪空间——不仅是缺少议价权，也是对具有不同环境可持续性表现的产品的选择权。

在实施建设生态文明国家战略，提出“构建人类命运共同体”思想的背景下，近年来，中国多个部委已经就共建“绿色一带一路”出台多份指导性政策文件，要求中国企业在东道国的环境标准过低的情况下采用国际组织或多边机构的通行标准，或中国更严格的标准。此外还要求企业在项目实施过程中全面履行《联合国气候变化框架公约》及《巴黎协定》。但是，迄今这些文件仅针对海外基础设施建设、能源和矿产开采，以及制造业的投资与合作，而对农业大宗商品进口仍是一个空白。与此同时，尽管中国近年来就保护海外森林不乏多边和双边政治承诺，但始终没有出台具体政策来回应进口农产品潜在的毁林问题。究其原因，保障粮食安全的考量，以及对绿色采购标准构成“贸易壁垒”和“干涉别国内政”的担忧，阻碍着中国政策制定者在这一领域采取果断的行动。

但是，生产国也有自己的环境气候目标和法治愿景，农业毁林在巴西国内也常常首先是违反其《森林法》的行为。巴西现任总统卢拉在2022年竞选期间曾承诺在不晚于2030年实现“零毁林”。巴西在去年向联合国提交的新一版2035年气候行动方案（NDC）虽然被认为在毁林问题上有所退却，但减少毁林和大规模森林再生仍是它实现其中据称与《巴黎协定》1.5度目标相一致的雄心勃勃的气候目标的重要途径。同时，作为今年11月气候COP30的主席国，为了彰显领导力，巴西有强烈动机在遏制毁林上取得进展。在生物多样性问题上，为了履行《昆明-蒙特利尔全球生物多样性框架》，巴西计划在不晚于2030年恢复至少1200万公顷——略大于一个浙江省面积——的原生植被，有关消除毁林和原生植被破坏的具体目标正在酝酿中。如果中国能在此时建立与巴西的环境政策和目标相呼应的可持续供应链政策，那么就是在配合其加强国内法治、实现国际履约、巩固国家主权。

但长期以来，保障粮食安全等多种顾虑，一直让中国在农产品全球供应链的可持续性问题上持保守态度。但是，目前中国国内农产品市场正在发生一些深刻变化，或将允许关键的范式转型得以发生。

两年来，中国国内牛肉和活牛价格经历了一场持续的深度下跌。据国家统计局数据，牛肉价格从2023年2月同比开始进入连续下跌之际的85.59元/公斤跌到2025年2月的64.39元/公斤——两年时间下跌了近四分之一。同期，活牛价格跌幅更达30%。中国畜牧业协会在去年12月称，“目前牛肉价格已跌到近5年最低，活牛价格更是跌到近10年的最低水平”。

去年11月，中国畜牧业协会与9家主产区协会向商务部申请对牛肉进口进行保障措施调查。其申请书称，近年来进口牛肉所占中国市场份额快速上升，从2019年的不到21%，上升到2024年的近31%，同时2023年以来进口牛肉价格大幅下滑。这导致2023年和2024年上半年，全国大约有70%肉牛养殖户陷入亏损。2024 年上半年利润总额为-183.73 亿元，利润率为-11.74%。申请书警告称，国内养殖业的困境已经导致农户规模性弃养和宰杀母牛的现象，而这将导致国内牛肉产能缩减并短期内难以恢复。

去年底，商务部公告对进口牛肉进行保障措施调查。今年3月4日，海关总署还暂停了七家海外牛肉企业的输华资质，其中包括巴西企业三家、阿根廷企业两家，和乌拉圭、蒙古企业各一家，这被解读为在调查仍在进行之际率先保护国内产业之举。

商务部的此次调查，应该是中国首次对不区分产地的农产品进口过剩展开调查。上一次是在2024年6月商务部对原产于欧盟猪肉及猪副产品发起反倾销调查。但是，当时正值欧盟拟对中国产电动汽车加征关税，因而此举被视为针对欧盟的反制之举。此外，进口猪肉在中国的市场份额仅略高于3%，而进口牛肉则超过30%。

除了牛肉，由于近年来国内玉米连年丰产，国产玉米供应保障能力不断增强，玉米的进口趋势也已经从2024年开始出现“方向性变化”，比上一年下降近50%。在连续五年玉米超配额进口之后，2025年进口量有望从2024年的1300多万吨下降回720万吨配额之内——降幅超过45%。中国在2022年批准巴西玉米进口，巴西在第二年就取代美国成为中国的头号玉米供应国，占近两年中国进口总量的将近一半。而巴西玉米在亚马逊和塞拉多地区也存在造成毁林和植被清伐问题，而且它在经常与大豆轮作，与之共同构成土地开垦的经济动机。

这些都是重要的变化——当国内产能增长，进口变得过剩，甚至国内产业在进口冲击面前大声疾呼要求国家保护的时候，保障粮食安全不再构成不加选择放开进口的理由，建立可持续供应链的条件就变得更加成熟。

在牛肉和玉米市场面临深度调整的同时，大豆这个中国头号进口农产品的局面则略有不同。其进口量不太可能立即骤降，而是有望在2024年创下新高之后，从2025年开始走向平稳或小幅下降。这主要是因为国内生猪存栏量达到调控上限，从而限制豆粕需求。而与此同时，国家着意扩大国内大豆种植，为此开始减少非转基因大豆的进口，以避免其冲击国内种植业。

但真正能大幅减少大豆进口需求的，是国内养殖行业的减量替代行动。为了降低对进口大豆高达八成的依存度，增进国家粮食安全，农业农村部在2021年制定了《饲料中玉米豆粕减量替代工作方案》，在2023年推行了“饲用豆粕减量替代三年行动”。农业农村部相关负责人在2022年初告诉新华社记者，相关措施在2021年减少了大豆需求1400万吨，这使得2021年尽管中国肉类和牛奶产量创历史新高，但依然比上一年少进口了381万吨大豆。该负责人表示，如果政策得力、措施到位，养殖业还可实现减少大豆需求近3000万吨。作为对比，中国近年每年进口大豆约1亿吨。

所以，随着大豆减量替代行动的深入展开，中国推行大豆进口可持续政策的条件也会越来越有利，但大豆目前面临一个比较迫切的情况：中国在3月公布对美农产品实施10%或15%的反制关税，4月又统一增加125%。如果这些关税哪怕最终部分保留，那么巴西很可能在继2018-19年中美贸易战之后再次承接一两千万吨级的中国对美大豆需求。相比之下，中国对美国牛肉和玉米的进口比重相对较小，分别为大约5%和15%，即便这些需求全部转移到巴西，也有望被进口总量更显著的下降消化。大豆总需求骤然大幅增加，有可能鼓励巴西生产者重新开垦土地，导致毁林和原生植被砍伐。

巴西牛肉、玉米和大豆，对这三种产品的进口需求在中国面临着不同程度和速率的下降，为实施相应步调的可持续采购战略提供机遇，但如果中美关税战迁延（注：根据5月12日的《中美日内瓦经贸会谈联合声明》，中国未取消3月初宣布的对美国农产品加征的10%或15%的反制关税，并保留了4月初宣布的针对美国所有商品的34%的额外关税中的至少10%，因此美国农产品输华仍有至少20%-25%的关税，接近2018-19年贸易战的水平，且在90天后可能更高），确保巴西输华大豆的环境可持续性则具有迫切性。

但无论是机遇还是挑战，建立农产品可持续供应链符合中国和巴西两国的经济和安全利益。亚马逊雨林的破坏，一方面通过降低其水汽蒸腾和输送能力而直接加剧巴西的干旱，另一方面通过大量释放碳或减少固碳，加剧气候变化。气候变化反过来加剧森林退化，两者形成恶性循环。研究表明，持续的毁林可能导致相当一部分亚马逊雨林在本世纪中叶骤然退化为热带稀树草原。已有多项研究表明，干旱已经导致巴西大豆和玉米产量显著下降——农业毁林在给巴西带来损失和灾难的同时，也终将影响中国的粮食安全。

虽然中国高层尚未对建立进口农产品绿色供应链制定明确的政策，但过去几年，在一些中国本土和国际环境NGO的支持下，小范围的尝试在中巴两国的私营部门和地方政府层面展开。这些尝试可以成为高层双边合作的基础。它们这大致包含两块内容：

其一，中国本土企业、行业协会开展行业自律倡议和标准制定、开展能力建设，并建立试验性的绿色供应链。比如，中国本土国际大粮商——中粮国际在世界经济论坛旗下热带雨林联盟的促成下，2023年首次与国内乳制品企业签订了从巴西直接采购“零毁林”巴西大豆的订单，并已于2024年交付首单货物。之所以能这么做，缘于中粮国际自2019年开始建立巴西大豆追溯体系，并在2023年实现巴西直采大豆完全可追溯至农场。又如，中国肉类协会与世界自然基金会（WWF）在2021年共同制定了《肉类产业绿色贸易规范》团体标准，引导企业排除相关森林破坏和土地转化风险，并已有企业率先承诺实践零毁林贸易和绿色供应链，为同行垂范。

第二部分是中国行业协会与巴西行业协会、研究机构和地方政府开展合作，试图贯通两国的“绿色”标准体系、供应链管理方案、追溯体系和认证制度，并为巴西绿色农产品在中国搭建市场渠道、创造经济激励。这包括中国肉类协会在2023年与世界自然基金会联合推出的“中国可持续肉类供应链推广计划”；中国肉类协会、世界资源研究所（WRI）与巴西牛肉出口商协会（ABIEC），马托格罗索州肉类研究所（IMAC）去年共同发起成立的“中国巴西可持续牛肉产业合作工作组”；以及同年世界资源研究所、中巴行业协会和巴西地方政府就共建牛肉、大豆和玉米可持续供应链签署的两份合作备忘录。此外，中国本土机构永续全球环境研究所（GEI）近年来和位于巴西农业腹地的马托格罗索州及多个亚马逊地区州政府及当地行业协会合作，一方面在生产端推广可持续农业实践，另一方面通过建立中巴之间彼此兼容的认证框架，来为巴西绿色牛肉产品在华打开市场。这其中包括一个牛肉“绿色护照”项目，旨在对牧场和屠宰场加强追溯，并搭配政策法规与金融措施，鼓励零毁林和低碳的牛肉产品进入中国市场，同时降低破坏环境的产品的在华市场准入。

以上这些中巴之间的私营部门和次国家级双边合作，看似波澜不兴，却为日后的范式转变打下了基础。因为中国的改革素来崇尚“摸着石头过河”，而非单凭愿景和信条。而这些私营部门主导的局部探索就是可以提供确信的“石头”。中国在气候行动中还讲究“先立后破”，如今国内牛肉和玉米产能的扩大，都为对以环境不可持续贸易的“破”创造了条件。就这两种商品而言，市场条件的变化，为已有的探索转化为政策提供了机遇。中国现在终于有了余裕去探讨什么样的产品可以优先进入中国市场，而产品的环境可持续性可以成为筛选的首要条件。而对于大豆来说，中巴两国及时开展合作，加强追溯、挖掘已开垦土地的生产潜力，将有助于防患于未然。

关于中国可以采取何种政策的研究和讨论早已在进行中。高级别政策咨询机构中国环境与发展国际合作委员会在2020年就曾建议中国制定“国家绿色价值链发展战略”，为此建立部际协调机制，系统性解决进口农产品对自然生态系统的影响。该委员会2023年发布的报告《贸易与可持续供应链》，再次建议中国政府与巴西达成可持续的大豆和牛肉贸易协议，在其中明确监管标准和认证体系，定义如何开展尽职调查和产品追溯，并就如何提高巴西土地单产从而避免开垦林地提供技术和资金。报告建议两国在将于今年底在巴西贝伦举行的第30届联合国气候大会（COP30）上共同宣布该协议。

当前世界地缘政治正在发生深刻变化，西方右翼民粹势力上升、大国“退群”、多边主义式微、关税大棒翻飞、全球化退潮，此时，南南合作的意义再次凸显。中国和巴西作为两个全球南方大国，正被期待在全球环境治理和建立普惠包容的全球化中发挥更重要的作用。国家主席习近平去年11月对巴西进行国事访问之际，两国将双边关系定位提升为名字非同凡响的“携手构建更公正世界和更可持续星球的中巴命运共同体”。访问期间两国的联合声明阐明双方“强调可持续发展是国际合作的指导原则”，并将为此开展合作互鉴。巴西即将于7月主办金砖国家峰会，表示将把推动全球治理改革和南南合作作为会议焦点。作为将于今年11月举行的气候COP30的主席国，巴西正着力彰显气候领导力。在这个语境下，在中巴这两个分别是全球农产品最大买家和卖家的全球南方大国之间就建立绿色供应链开展直接合作，意义将尤为深远。这也将为中国与其他全球南方国家开展该领域合作提供范例，而全球南方将持续是中国需要的多种大宗农林商品的主要来源地。

注：本文仅代表作者个人观点

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