从国家能力看中西大分流（四）
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马德斌：晚清到民国的财经变革，与租界和海关关系密切，逐渐演变成一场全国性金融革命，导致南京政府进行了一场重大的财政与金融变革。

马德斌

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接着我介绍一下晚清和民国时的变化。这种变异的主要原因在于国家开始开放了，引入了新的制度，尽管这些制度并不是国家主动引进的。这与日本相比也有所不同，日本的明治时期，国家有意识地引进西方的制度，但把西方的人员直接对国家的管理排斥在外。而中国则相反，由于国家层面的制度引进非常滞后，反而导致西方的管理人员直接开始管理中国的事务，这是晚清最大的特点。

1、租界金融中心形成。鸦片战争后，中国逐渐形成半殖民地的状况，其最大的特点在于所谓的租界兴起。上海的公共租界、以黄浦江、南京路以及最重要的黄浦江外滩逐渐形成了所谓的金融中心。上海公共租界的特殊性在于其有半殖民主义的性质同时又兼具外国商人精英民主宪政的特点。一方面，上海租界囊括超越了多国籍与民族的多重利益集团，后来也包括了中国本身的商业精英团体；另一方面，公共租界自负盈亏，自主经营，能实现有限民主、法治和宪政管理。比如，成立小政府和工部局，建立纳税人选举会、多国代议制等。上海公共租界有点类似我们上面讲到的第③类的理想范式，在这种形态下，国家有一个高高在上的君主，像西欧的近现代社会，君主体系下有高度发达的自治城市，君主和这些自治城市建立一定的契约关系，这些自治城市实行自己的宪政，这也是伦敦金融城和荷兰所有自治城市最大的特点，而公共租界则拿了与上海道台签订的土地章程作为其小宪法。历史上最强有力的自治城市还包括意大利的威尼斯、佛罗伦萨，热内亚等，完全是地方政府自治，相当于是一个个独立王国。比如，荷兰在国家层面非常弱，而底下的自治城市却更强。

回到中国来看，中国的公共租界并不像我们想象的那样是殖民者的飞地，或者像后来的香港那样，由英国指派的总督进行管辖。公共租界和其殖民宗主国保持一定的距离，自负盈亏，自主经营，有点让我们想起中国农村的包产到户制度。所以，公共租界很早就开始自己收税，不用依赖远在伦敦的英国政府任何款项(除了称霸全球的英国海军的施援以外)，形成低税收的小政府，也能发行有限公债。而且公共租界内还建立了代议制度，主要由各个国家的交税富商组成，比如租界内的工部局，英语为Municipal Council，是公共租界的主要行政机构，中文翻译巧妙得借用了清朝的“工部局”一词，作为在中国本土化的一个表示吧。虽然决策完全有纳税人为代表的议会定夺，但决策的执行机构为工部局。由于所需缴税的收入必须很高，成为纳税代表人资格门槛也很高。而这些税收成为租界内的行政开支的基础，进而能够雇佣警察，建造图书馆、监狱，甚至组建军队，既所谓的万国军团。虽然纳税人委员代表的工作没有薪酬，只负责制定方针政策和执行政策，但当时作为行政机关的上海工部局员工的收入在整个亚洲地区都是最高的，所以找到好质量的雇员并不困难，从而能达到高薪养廉的效果。当时租界内的行政高级管理人员都在全球范围内进行招聘，体系中最高管理者全都是外国人，而中下层工作人员大部分为华人，这些工作人员一直到退休，后来上海租界取缔后，还向政府咨询退休金的问题。一直到50年代，包括最近改革开放那些员工还在主张工部局的退休金照例还应该给他们发放。当然由于租界内90%以上居民为中国人，80%的税收来至于中国人。到了1928年，在反殖民思潮下，作为租界内的最大纳税群体中国的商人精英也获得了纳税人代表议会的名额，对租界决策有了一点发言权。当时的工部局为有独立的法人地位，可以起诉和被起诉，也反映出公共租界最大的特点就是引入了英国的正规法律制度，建立了自己的法治体系，这一体系直接促进了中国现代财政制度的产生。

2、现代银行制度。在中国公共租界很快成为中国现代银行的中心，比如汇丰银行是在香港用英国的普通法注册的公司。但很长时间里，它主要的中心在上海。汇丰银行原从一家苏格兰商人为主的怡和洋行衍生出来的，以苏格兰自由银行体系为楷模，在北洋时期，特别是通过以1917年所谓的“京钞风潮”为契机，以新的其中为中国银行上海分行张嘉璈为代表的一批从欧美、日本留学回来的现代银行家建立了一个以民间银行为主的中国银行体系。所以，中国银行真正发展的黄金年代是19世纪20-30年代，银行通过自由竞争，竞相发行高质量的私家银行纸币。

从银行在全国范围内的分布，上海占据了非常非常主导的地位，大大超过了当时首都的北京。事实上，中国整个银行体系都和租界有关，比如作为其他两个金融中心的天津和武汉(汉口)，都和两地的租界密切相关。有意思的是连上海的传统钱庄，也在20世纪渐渐从原来的华界转移到租界中。

3、现代海关体系。现在介绍一下海关的发展，清朝海关最著名的海关总署是一位叫罗伯特•赫德的来自新教北爱尔兰的英籍人士。尽管如此，海关实际上是清朝的官僚机构，大家注意到海关的印刷出版物是黄色的，当时只有皇家才能用黄色。赫德在中国长期工作，在清朝给封了三品官，在英国也被封为爵士。海关最大的特点就在于它是个全国性的独立的文官体系，甚至某种程度上它可以独立于中央政府之外。但它的税收却需要交给政府，但只是在关税收入中付完外债之后的部分才是交给中央政府的税收，这也导致中国地方政府难以插手海关税收。民国时期，尽管中央政府财政体系已经濒临崩溃，但海关关税体系仍能作为全国性的中央体系存在。

为什么海关会变成非常重要的制度呢？这是因为中国的公债是由关税做抵押的。这和英国光荣革命之后，金融发展或者整个财政制度发展的原因相同。当时赫德在全球招聘外国雇员，有高薪和丰厚的退休金、养老制度。这也是他能吸引很多人才到海关工作的原因。赫德对这些来自欧美名校的年轻雇员到中国以后要的第一学中文和了解中国。正因为政府能够通过非常专业且清廉的体系征税，国家税收收入有了保证，进而政府可以用关税作为抵押在海外进行贷款。与现代房贷制度类似，因为贷款人自己的工资属于长期收入的一部分，贷款人可以用收入做抵押来购买不动产，实际相当于贷款人有抵押品。但抵押品必须由一定的可信承诺进行保证，而以前中国的税收没有这种作为抵押品的可信性。而海关关税则恰好可以有了可信承诺，尽管这一可信承诺并非通过宪政而只是依靠一个制度进行保证。而这一制度是和西方列强有关。

4、公债制度。在民国时期，这套以海关关税为抵押的制度传到了北洋政府手中，北洋政府开始发行在国内发行公债，形成了担保体系的雏形。但那时提供公债的担保不再是政府或者皇帝，而是一个由银行界和海关人士成立的较为独立的委员会。在北洋政府时期，安格联接替了赫德的海关总署一职，在公债问题上，他往往从债主利益出发态度更为强硬。由于安格联的外籍身份，引发了很多民族主义情绪。无论如何，这套由一系列和公债有利害关系的人士组建委员会进行担保的制度，一定程度上提高了公债的可信度。而更关键的是当时独立的中国银行上海分行接收了原来汇丰银行的公债业务，开了一个专门账号来直接收取和偿付有关国内公债的关税收入，慢慢形成了一个以独立的中国现代银行为主导的中国国债体系。中国的公债二级市场开始建立，变得非常活跃。由于以前的公债需完全靠政府信誉或者政府摊派，导致整个公债体系信息缺失。一个可以自由进出的公债二级市场，让公债的市场价格非常明显地反映公债的信誉，进而反映政府完整的公债体系和制度。1917年的“京钞风潮”，债券价格出现大幅的跳水，随着政府在1922年的年进行的“公债整理”，公债的价格又慢慢上升。此次“公债整理”为有史以来第一次由中国的私有的现代银行家和政府一起谈判合作的结果，具有里程碑式的意义。

到了南京政府时期，特别是宋子文为财政部长的阶段，这个制度还是被当时的政府延续下来并且发扬光大。新成立的南京政府积极与上海银行家合作，通过建立稳固的国家财源，偿还北约时期的公债，赢得了市场上的信誉。复旦大学李丹教授最近的研究表明1927-1931年为中国公债体系的黄金时光。为什么这个公债制度那么重要？因为当时中国各大银行都认为公债及有价证券作为货币发行的储备，也即银行可以用金属和有价证券各作一半的储备，有价证券包括房产、企业的股票但主要为公债。当时不少人批评中国的银行家基本不投资民间企业的实业，而热衷投机公债，况且政府发行公债主要用于战争，这些见解没有认识到公债的制度化有时候是一个国家宪政的先声，并作为公共财政的重要组成部分，在整个银行体系和宏观货币供应起到积极作用。在民国时期直到1936年之前在以私有现代银行纸币发行高速增长的情况下却没有导致通胀，恰恰说明了这个制度的有效性。

所以我认为中国现代金融革命和财政革命与整个较为独立租界和海关的密切结合，逐渐演变成一场全国性的金融革命。特别是在民国时期，导致了国民党南京政府进行了一场重大的财政与金融变革。在某种意义上它和1688年的英国光荣革命所造就的财政与金融革命有共通之处，实际上，英国光荣革命后的金融制度是导入荷兰自治城市阿姆斯特丹的先进金融体系，大伦敦市的伦敦金融城是自治独立的，和上海的公共租界很像，有自己的围墙和边界。上海的公共租界也集中了最重要的现代中外银行和传统钱庄，而租界工部局的权力是建立在法制上的。

当然英国的光荣革命最重要的是从地方和国会最后形成了直达全国政府的君主立宪的宪政模式，这成为英国金融体系持续发展的一个最大推动力。在这方面南京政府走了相反的道路，随着宋子文淡出，孔祥熙执掌财政部，蒋介石强调要管控银行，要求三大银行听命于中央，进行彻底地合作，并指出这是现代银行在国家和民族危难之际的使命，到了三十年代中期，国家权力不断扩张，导致银行不断国有化，货币发行权重新由国家垄断。在国家银行国有化后，作为银行家的张嘉璈被边缘化，政府给了一个虚职。其实当时张嘉璈不仅是一个银行家，他本有通过发展中国银行上海分行来打造一个中国的现代银行体系的理想，张嘉璈的个人命运也与时代密切相关，解放以后张去了美国大学任教，成了一介书生，当时有朋友感叹，一位曾在银行界叱咤风云的金融大咖，居然两袖清风。

最后，我希望在此能给大家提供一个重新思考中国财税金融体制演变的新视角，最主要的是要开阔视野，历史对现实有一定的意义，但不是完全有意义。记得我几年前在上海一个研究机构作这个金融革命报告的时候，浦东的开发银行行政人员也来听，说想了解上海以前的金融中心的建设体系是怎么样形成的，今天就拿我当时说的一句话作为结语吧。我当时说以前上海金融中心的成败对今天没有直接的借鉴意义，今天的上海浦东的金融中心是建立在一个完全不同的模型上面。当然这并不意味着今天的模型不好，而是从这个角度来提醒大家历史的局限性。

注：本文仅代表作者个人观点

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