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2023-12-10 10:06
时政

美国如何武器化世界经济?

当美国警告欧洲人华为的危险时,他们的反应往往是务实的:他们认为,如果中国可能通过华为影响欧洲,那美国也可以这样做。在这种情况下,中美有什么区别?
美元美国经济能否经受住四重风险叠加的考验?
亨利·法雷尔
美国乔治·华盛顿大学政治学和国际事务学教授

亚伯拉罕·纽曼
美国乔治城大学政府治理系教授

■【导读】 2023年11月9日,《欧洲大陆》(Le Grand Continent)“战争中的政治资本主义”专栏(Capitalismes politiques en guerre)发布了一篇访谈,记者阿加特·德马拉斯(阿加特·德马拉斯)与《地下帝国》的作者亨利·法雷尔(Henry Farrell)和亚伯拉罕·纽曼(Abraham Newman)展开对话,讨论了美国是如何将全球经济武器化的。

在二位作者看来,比起运作大阴谋,他们更倾向于认为美国是在一个危险、混乱的随机过程中,建立了世界霸权并强加了一个中心。对话还涉及到了乌克兰冲突对于欧美关系的影响、私营公司在冲突中扮演的角色、以及中美关系的变化趋势等,并对欧洲在这一变化中应当采取的措施提出了自己的建议。

Q:这本书的第一部分讲述了世界是如何开始以美国为中心展开的。可以展开说说吗?有些人似乎误解了你们书中的观点,你们在书中说,美国策划了一个大阴谋是错误的,这种集中化只是一个随机过程的结果。

法雷尔:我想我会用一个更具技术性的词来描述正在发生的事情:这是一个随机过程,它的发生有一定规律,所以并非完全随机,但也无法进行预测。

这本书的第一部分是关于这样一个事实:无论美国的地缘政治野心如何,美国公司都试图创造一个他们可以赚尽可能多的钱的世界。赚钱的方法之一是在市场上占据中心地位。你必须记住,每一个“饥饿”的企业家都是一个潜在的垄断建设者。要建立垄断,你必须在市场中占据中心地位,这样每个人都可以依赖你。

我们通过一个非常有趣的角色的例子来讲述这一切是如何发生的。沃尔特·赖斯顿(Walter Wriston)现在几乎被遗忘了,但他仍然很重要。1967年至1984年,他担任花旗银行首席执行官。他也是一位真正的政治思想家,致力于捍卫某种世界观,有点像托马斯·弗里德曼(Thomas Friedman)。他试图按照自己的愿景来建设一个新世界。

在某种程度上,这本书的第一部分是一场真正的希腊悲剧:像赖斯顿这样的人认为他们正在为所有人创造一个自由开放的世界,一个政府将受制于全球市场力量的世界。事实上,你越是集中市场,你就越有机会让政府从后门进入。

这就是这个集中化的随机形成过程。人们并不知道正在形成的世界是什么样子的,尽管如此,一切都趋向于集中领导,在该秩序雏形显现后,美国很快就在“9·11”事件后找到了应对威胁的方法,尽管并不是那么巧妙。它利用世界经济的过度集中为自己谋利。

Q:所以你们认为“9·11”事件是一个真正的转折点吗?

纽曼:这本书着眼于“9·11”袭击,因为它被视为美国各机构的决定性转折点。在此之前,这些机构没有将经济胁迫视为其使命的支柱。例如,财政部致力于促进开放市场和建立国际经济合作。“9·11”袭击导致美国政府的优先事项突然发生了根本性的转变,促使各机构在未知领域内前行时迅速确定其在应对袭击中的作用。

我们揭示了这些美国机构为了保护美国国家安全所进行的盲目探索。财政部开始追踪金融网络并解密SWIFT系统,而国家安全局则转向拦截光纤电缆和监控在线平台,以寻找获取情报的新方法。这些举措为随后在朝鲜或伊朗等其他国家的行动奠定了基础。

当然,这本书的本质在于揭示“9·11”的影响及其带来的深刻变化。许多人可能认为“9·11”时代已经结束,“反恐战争”也已经结束。然而,我们认为,这一事件对美国国内和外交政策及其行动能力造成的破坏仍在继续。

这本书出版后,我们得到的最引人注目的反馈之一是读者对“9·11”后监控兴起相关章节的惊讶。十多年来,我们一直在分析这些问题。斯诺登揭露了美国政府的行为,因此这不再是一个谜。然而,公众似乎仍然对这些做法的真实规模以及“9·11”如何彻底改变了美国进行大规模经济监视和胁迫的方式一无所知。

Q:在你们的书中,你们分析了美国私营公司如何通过帮助乌克兰政府而参战。你们认为这是一个转折点吗?此外,这是否说明了《地下帝国》的方向以及私营公司在这个帝国中扮演的角色?

法雷尔:我认为,对美国来说,乌克兰冲突的影响是深远的,人们对此知之甚少。在这方面,出口管制政策正在发生新的转折。美国的出口管制是美国寻求利用供应链获取战略优势的关键手段。它在特朗普政府的领导下开始发生新的变化,特朗普政府引入了一项关于外国产品的规则。这是一个技术策略,看似模糊,实际上使美国能够在国际上扩大其管辖权。现如今,如果一项技术是用美国材料制造的,或者包含了大量美国知识产权,那么美国就有权控制其使用。在特朗普政府时期,这项规定还仅针对华为等特定公司,但在拜登政府时期,这一规则已经被扩展到适用于整个国家。这是一个重大变化。

至于欧盟,它在处理这些问题的方式上也发生了剧变,部分原因是特朗普政府。我们的分析表明,这些变化都是在这一时期扎根的。欧盟已经意识到,它不能像以前那样依赖美国,一个敌对欧盟的美国政府完全可能对欧盟使用经济工具。这促使欧洲人思考他们的战略自主性以及其他概念,这些概念在某种程度上已经与柏林墙倒塌等事件产生了共鸣。

今天,我们看到欧盟采取了非常不同的立场。这可以从贸易总局和欧盟委员会处理当前问题的方式中看出。我们听到萨宾·韦恩德(Sabine Weyand)为欧盟委员会贸易总干事发表了前所未有的声明。这是一种应对新世界的方式,在这个新世界中,贸易呈现出一个新的、激进的层面。这种情况对欧盟有着深远的影响。欧洲也开始与拜登政府合作,重新思考其政策,更直接地考虑经济安全。这说明了一系列非常重要的事态发展,值得注意的是,拜登政府与特朗普政府不同,在这些方面与欧盟合作。

欧盟不仅仅是被强加了一个新的局面。它在考虑自己的转变时寻求美国的帮助。然而,这一演变并没有像我们预期的那样表现为重大的体制变革。我们注意到欧盟中有人在制定应对经济胁迫的政策,思考技术标准问题,深化一体化进程的立法。制裁政策也成为一个重要的工具,但由于制裁需要一致通过,而不是由绝对多数通过的,这产生了内在的限制。迄今为止,我认为欧洲没有一个实体可以与美国外国资产控制办公室(OFAC)相提并论,OFAC负责执行美国的制裁政策。

在欧洲,我们似乎正在经历一个认识到需要采取新方法的时期。欧盟的基本原则,如四大自由,正在被重新定义。尽管出现了新的假设,但进行深刻体制变革的方向仍然不确定。而且,正如人们可能预期的那样,鉴于这些问题的复杂性,成员国与欧盟委员会之间在行使权力的必要程度上仍然存在分歧。

至于私营公司,他们的角色既令人兴奋又复杂。例如,在乌克兰,像微软这样的公司选择与政府结盟。微软在与当局合作的能力方面一直表现出色。20世纪90年代,面对反垄断挑战,该公司与美国政府建立了联系,以促进其利益。微软表现出与美国当局不可否认的合作精神。然而,埃隆·马斯克的星链公司的态度是不同的。我们看到有些公司不接受强迫性的合作,从而做出直接影响美国和欧盟国家安全利益的决定。这是长期转型的开始。预测其演变是复杂的,尤其是随着欧洲和美国政治分歧的加剧,对埃隆·马斯克的看法因各自的政治趋势而大不相同。

Q:你们认为美国如何看待欧洲在全球技术和金融格局中的地位?你们认为美国认为欧洲是这一领域的相关参与者吗?你们认为欧洲真的能在超级大国美国和中国之间的竞争中发挥作用吗?它真的能成为第三方吗?还是必须与美国结盟?

纽曼:坦率地说,乌克兰冲突表明,欧洲无法在军事上独善其身。它依靠美国的武器、军事支持和财政支持来应对冲突,即使冲突发生在其领土上。在某种程度上,战略自主的理念被俄罗斯的军事行动所侵蚀。在此之前,欧洲最初对俄罗斯采取行动持怀疑态度,尽管布林肯在访问欧洲时说这迟早会发生。在军事行动发生之前,奥拉夫·舒尔茨(Olaf Scholz)声称“北溪2号”只是一家商业企业,其存在并不构成地缘战略问题。

这一觉醒是残酷的,它成为欧盟实现真正的地缘经济自主,并重新评估当前战略的催化剂。毫无疑问,这场冲突使美国和欧洲更加紧密地团结在一起,同时重新调整了欧洲对战略自主的思考。

欧盟委员会对地缘经济问题越来越感兴趣。它开始反思欧洲在哪些领域拥有真正的权力,在哪些领域可以在全球范围内发挥重大影响,特别是在与中国或美国的竞争中。今年春天公布的《欧洲经济安全战略》被证明是打击胁迫的主要工具。这不仅仅是建立战术联盟,相反,它是关于如何利用欧洲的力量、内部市场和贸易制度来捍卫自己,并保护自己的全球利益。

欧盟内部观点的多样性让人印象深刻。欧盟委员会似乎将其一些计划与美国的利益保持一致,而与此同时,朔尔茨和马克龙等人物表达了保留意见,质疑这种方法可能过于亲美,以及它与欧洲自身利益的一致性。

现在谈论统一的欧洲立场还为时过早,但我们正在目睹一场变革。这一转变将如何展开是一个令人兴奋的观察主题,特别是在即将举行的委员会主席选举和未来北约领导人的选择方面。这些事态发展是更广泛的欧洲政策的一部分,与跨大西洋政策非常有趣地交织在一起。

Q:中国是《地下帝国》的主要主题之一,尤其是在本书的最后一部分。从这个例子开始,你强调了商业成功如何迅速转化为帝国力量。今天,当我们谈论与中国脱钩或去风险时,主要的论点是我们不应该帮助中国壮大自己。你不认为这主要是为了阻止它建立自己的地下帝国吗?

法雷尔:首先,我想说,我们之所以提出这一层面,是因为我们试图与存在重大阴谋的想法作斗争。战略的结果往往偏离最初的意图。政治是一个面对意外事件的即兴创作问题,最近英国的政治喜剧完美地说明了这一点。

还应注意的是,缺乏公然的阴谋并不意味着“演员”不能更有效地即兴发挥,如果它在市场上获得某种形式的主导地位,它就可能为自己谋利。欧洲人正在努力理解这一观点。当美国警告他们华为的危险时,他们的反应往往是务实的:他们认为,如果中国可能通过华为影响欧洲,那美国也可以这样做。在这种情况下,中美有什么区别?

在我看来,关于构建市场以创造能够充当权力杠杆的有影响力的参与者的更广泛问题尚未得到充分理解。因此,至少在不久的将来,我们似乎不太可能看到一个由少数中央实体统治的世界的形成。而建立一个自主的地下中华帝国的想法似乎更不可信。例如,美国成功地扩大了其影响力,可能是因为它没有明确寻求这样做,或者至少没有被视为这样。相反,他们的目标是建立一个全球网络。

私营公司通过长期利润朝着这一方向发展,但对其行动的潜在影响没有明确的愿景,监管领域除外。美国没有预见到这种情况,如果他们预见到了,结果可能会更难实现。在当前对战略问题的敏感性加剧的背景下,一家独大的情况不太可能发生。相反,我们正在目睹全球经济的碎片化,这与一些人预测的经济脱钩的激进愿景并不完全一致,它是一个由不同国家组成的集团和联盟所形成的失序的世界。欧洲可能更接近美国,尽管如此,我们离一个和谐和清晰的国际秩序图景还很远。

面对这一新局面,各国政府面临着前所未有的挑战,以理解和引导它们必须管理的复杂妥协。他们必须努力减少脆弱性,同时参与国际贸易并抓住机会。在我们最近发表在《外交事务》(The New Economic Security State, Foreign Affairs, 2023 Foreign Affairs.)上的一篇文章中,纽曼和我认为,对美国来说,这意味着国家在理解和调整经济方面发挥了前所未有的强化作用,这一作用不同于冷战和全球化时代。我们正在走向一个“去风险化”的时代,这个词听起来可能是一个诱人的口号,但实际上涵盖了一个极其复杂和难以实现的现实。为了实现这一目标,需要前所未有的政府能力。

Q:关于中国新的金融工具,有很多讨论,旨在做我所说的“制裁疫苗接种”。这一趋势尤其出现在SWIFT替代方案的开发中,如您在书中提到的中国CIPS机制。你认为这些新工具会威胁美国未来制裁的有效性吗?

纽曼:我认为,当人们阅读这本书时,他们的第一个问题是美元是否会失去其作为世界主导货币的地位。我认为亨利和我都非常怀疑美国在这一领域的霸权是否很容易被动摇。

我们认为,美元的主要潜在竞争对手,如欧元或人民币,受到巨大的内部政治限制,使得世界经济转向这两种货币都不切实际。英国脱欧、香港局势或欧洲主权债务危机等事件都证明了阻碍欧洲或中国金融领域国际扩张的局限性。

我们强调的主要关切,涉及到目标国家和地区如何在全球经济中形成不透明的飞地。美国和其他西方国家对这些阴影地区正在发生的活动一无所知。伊朗可能是这种情况的最好例子。尽管受到严厉制裁,但该国仍然依靠复杂的空壳公司网络维持商业活动。这种韧性给伊朗带来了一定的代价,但仍使其能够继续贸易。珍妮特·耶伦(Janet Yellen)在最近的一次演讲中对俄罗斯表达了类似的观点。显然,我们不会停止俄罗斯的石油出口,但设置的障碍意味着莫斯科必须通过非正式渠道承担相当大的成本。

最后,我们的分析表明,制裁的有效性仍然存在,但我们对制裁有效性的理解必须不断发展。这与其说是摧毁目标国家的经济,不如说是增加其结构性成本。决策者真正关心的不是美元替代的威胁,而是这些经济阴影区的出现,目标国家和其他行为体可以在这些阴影区从事应受谴责的行为。

Q:你写道,美国已经变得太强大而无法信任。未来几十年美国的实力会如何?

法雷尔:这一担忧呼应了纽曼关于冲突升级的观点。美国将其权力视为整个世界的善的载体,可能没有意识到它的方式并不总是受到其他国家的欢迎。

而我们则认识到双重风险。一方面,美国和中国之间存在着“采取行动-施加报复”的行为,这可能会导致中美冲突升级。这两种力量发现自己处于一种紧张和冲突的氛围中,就像两只猫可能在最轻微的爪击中互相攻击一样。通过经济相互依存加强和平与合作的旧信念已经过时。必须找到一种在不相互伤害的情况下处理相互关系的方法。

另一方面,美国对于风险的应对开始表现得越来越武断。换言之,但凡那些美国认为对其安全和全球繁荣有必要的权力工具,美国有可能不惜以削弱其他国家对其的信任来使用。我们认为,美国越是放弃自己的原则和限制,就越容易受到伤害,因为它似乎愿意为实现其目标做任何事情。这种看法越根深蒂固,其他国家就越倾向于不转向美国,因为他们面临的是在两个操纵大国之间做选择。

尽管如此,美国仍然受益于法治,这是一项他们没有充分认识到其价值的资产。尽管美国司法不完善,难以获得补救,但行政部门服从法治和律师的核心作用使美国具有高度的可靠性。然而,我们担心,美国在行使权力和追求自身利益的道路上走得越远,而不考虑战略影响,就越会侵蚀其对全球经济的信心这一基本权力形式。这一轨迹可能导致恶性循环,并导致有问题的结果。

Q:西方国家可以制定什么战略来应对来自竞争,特别是意识形态竞争?

纽曼:我们在冷战的大部分时间里都在建设国家安全基础设施和研究专门知识。在全球化时期的大部分时间里,我们在破坏国家思考经济的能力。我们基本上外包了这些问题,认为市场将解决这些问题。因此,在供应链或制裁对国际金融体系的影响等关键领域,各国政府不再有能力和专门知识制定他们想要的政策。

我们呼吁动员有能力的工作人员,确保对这些经济工具的安全管理,避免灾难性错误。必须有合格的专家来监督这些行动。与核时代有一个相似之处,在核时代需要密集的学习过程。最初,主要行为者不清楚如何处理这些新工具,对其使用如何限制,或需要建立怎样的控制机制。这种理解是通过学术界和决策者之间的深入对话发展起来的——我们认为,今天需要一个类似的经济监管过程。

我们正处于一个类似于冷战期间相互确保毁灭时代的转折点。同样,今天必须建立一个规则框架。例如,区分针对“流氓”国家的行动和针对大国的行动的后果至关重要。重要的是要考虑目标和意图。在传统的威慑模式中,目标是防止不必要的行动。相反,目前,美国经常试图直接削弱中国或其他国家的经济能力,这是一个显著的变化。

不能说这些行动不会对我们构成威胁。因此,可以设想一种不同的方法,例如通过联合采购计划为收购欧洲技术提供资金——比如诺基亚和爱立信。这将减少冲突,同时实现相同的目标:改变相关设备的供应商。美国的做法应该优先考虑激励而不是惩罚。

尼古拉斯·穆德(Nicholas Mulder)在其关于经济制裁历史的书中指出,仅进行制裁——使用一根没有“胡萝卜”的“棒子”——会导致一个充满敌意的世界。在我们进一步使用这些惩罚性措施之前,我们必须考虑鼓励合作的激励措施。例如,如果我们希望全球加入对俄罗斯的制裁,仅仅对不遵守这些措施施加惩罚是不够的;必须说服行为者,使他们明白实施这些制裁符合他们自己的利益。

在更广泛的背景下,无论是应对气候变化、针对俄罗斯的措施还是反腐败运动,都必须整合这些可能非常有效的外交政策工具。但与此同时,同样重要的是提供激励措施,即“胡萝卜”,来强化这些目标在国际上的合法性。■ 
                                                                                     
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亨利·法雷尔
美国乔治·华盛顿大学政治学和国际事务学教授

亚伯拉罕·纽曼
美国乔治城大学政府治理系教授

■【导读】 2023年11月9日,《欧洲大陆》(Le Grand Continent)“战争中的政治资本主义”专栏(Capitalismes politiques en guerre)发布了一篇访谈,记者阿加特·德马拉斯(阿加特·德马拉斯)与《地下帝国》的作者亨利·法雷尔(Henry Farrell)和亚伯拉罕·纽曼(Abraham Newman)展开对话,讨论了美国是如何将全球经济武器化的。

在二位作者看来,比起运作大阴谋,他们更倾向于认为美国是在一个危险、混乱的随机过程中,建立了世界霸权并强加了一个中心。对话还涉及到了乌克兰冲突对于欧美关系的影响、私营公司在冲突中扮演的角色、以及中美关系的变化趋势等,并对欧洲在这一变化中应当采取的措施提出了自己的建议。

Q:这本书的第一部分讲述了世界是如何开始以美国为中心展开的。可以展开说说吗?有些人似乎误解了你们书中的观点,你们在书中说,美国策划了一个大阴谋是错误的,这种集中化只是一个随机过程的结果。

法雷尔:我想我会用一个更具技术性的词来描述正在发生的事情:这是一个随机过程,它的发生有一定规律,所以并非完全随机,但也无法进行预测。

这本书的第一部分是关于这样一个事实:无论美国的地缘政治野心如何,美国公司都试图创造一个他们可以赚尽可能多的钱的世界。赚钱的方法之一是在市场上占据中心地位。你必须记住,每一个“饥饿”的企业家都是一个潜在的垄断建设者。要建立垄断,你必须在市场中占据中心地位,这样每个人都可以依赖你。

我们通过一个非常有趣的角色的例子来讲述这一切是如何发生的。沃尔特·赖斯顿(Walter Wriston)现在几乎被遗忘了,但他仍然很重要。1967年至1984年,他担任花旗银行首席执行官。他也是一位真正的政治思想家,致力于捍卫某种世界观,有点像托马斯·弗里德曼(Thomas Friedman)。他试图按照自己的愿景来建设一个新世界。

在某种程度上,这本书的第一部分是一场真正的希腊悲剧:像赖斯顿这样的人认为他们正在为所有人创造一个自由开放的世界,一个政府将受制于全球市场力量的世界。事实上,你越是集中市场,你就越有机会让政府从后门进入。

这就是这个集中化的随机形成过程。人们并不知道正在形成的世界是什么样子的,尽管如此,一切都趋向于集中领导,在该秩序雏形显现后,美国很快就在“9·11”事件后找到了应对威胁的方法,尽管并不是那么巧妙。它利用世界经济的过度集中为自己谋利。

Q:所以你们认为“9·11”事件是一个真正的转折点吗?

纽曼:这本书着眼于“9·11”袭击,因为它被视为美国各机构的决定性转折点。在此之前,这些机构没有将经济胁迫视为其使命的支柱。例如,财政部致力于促进开放市场和建立国际经济合作。“9·11”袭击导致美国政府的优先事项突然发生了根本性的转变,促使各机构在未知领域内前行时迅速确定其在应对袭击中的作用。

我们揭示了这些美国机构为了保护美国国家安全所进行的盲目探索。财政部开始追踪金融网络并解密SWIFT系统,而国家安全局则转向拦截光纤电缆和监控在线平台,以寻找获取情报的新方法。这些举措为随后在朝鲜或伊朗等其他国家的行动奠定了基础。

当然,这本书的本质在于揭示“9·11”的影响及其带来的深刻变化。许多人可能认为“9·11”时代已经结束,“反恐战争”也已经结束。然而,我们认为,这一事件对美国国内和外交政策及其行动能力造成的破坏仍在继续。

这本书出版后,我们得到的最引人注目的反馈之一是读者对“9·11”后监控兴起相关章节的惊讶。十多年来,我们一直在分析这些问题。斯诺登揭露了美国政府的行为,因此这不再是一个谜。然而,公众似乎仍然对这些做法的真实规模以及“9·11”如何彻底改变了美国进行大规模经济监视和胁迫的方式一无所知。

Q:在你们的书中,你们分析了美国私营公司如何通过帮助乌克兰政府而参战。你们认为这是一个转折点吗?此外,这是否说明了《地下帝国》的方向以及私营公司在这个帝国中扮演的角色?

法雷尔:我认为,对美国来说,乌克兰冲突的影响是深远的,人们对此知之甚少。在这方面,出口管制政策正在发生新的转折。美国的出口管制是美国寻求利用供应链获取战略优势的关键手段。它在特朗普政府的领导下开始发生新的变化,特朗普政府引入了一项关于外国产品的规则。这是一个技术策略,看似模糊,实际上使美国能够在国际上扩大其管辖权。现如今,如果一项技术是用美国材料制造的,或者包含了大量美国知识产权,那么美国就有权控制其使用。在特朗普政府时期,这项规定还仅针对华为等特定公司,但在拜登政府时期,这一规则已经被扩展到适用于整个国家。这是一个重大变化。

至于欧盟,它在处理这些问题的方式上也发生了剧变,部分原因是特朗普政府。我们的分析表明,这些变化都是在这一时期扎根的。欧盟已经意识到,它不能像以前那样依赖美国,一个敌对欧盟的美国政府完全可能对欧盟使用经济工具。这促使欧洲人思考他们的战略自主性以及其他概念,这些概念在某种程度上已经与柏林墙倒塌等事件产生了共鸣。

今天,我们看到欧盟采取了非常不同的立场。这可以从贸易总局和欧盟委员会处理当前问题的方式中看出。我们听到萨宾·韦恩德(Sabine Weyand)为欧盟委员会贸易总干事发表了前所未有的声明。这是一种应对新世界的方式,在这个新世界中,贸易呈现出一个新的、激进的层面。这种情况对欧盟有着深远的影响。欧洲也开始与拜登政府合作,重新思考其政策,更直接地考虑经济安全。这说明了一系列非常重要的事态发展,值得注意的是,拜登政府与特朗普政府不同,在这些方面与欧盟合作。

欧盟不仅仅是被强加了一个新的局面。它在考虑自己的转变时寻求美国的帮助。然而,这一演变并没有像我们预期的那样表现为重大的体制变革。我们注意到欧盟中有人在制定应对经济胁迫的政策,思考技术标准问题,深化一体化进程的立法。制裁政策也成为一个重要的工具,但由于制裁需要一致通过,而不是由绝对多数通过的,这产生了内在的限制。迄今为止,我认为欧洲没有一个实体可以与美国外国资产控制办公室(OFAC)相提并论,OFAC负责执行美国的制裁政策。

在欧洲,我们似乎正在经历一个认识到需要采取新方法的时期。欧盟的基本原则,如四大自由,正在被重新定义。尽管出现了新的假设,但进行深刻体制变革的方向仍然不确定。而且,正如人们可能预期的那样,鉴于这些问题的复杂性,成员国与欧盟委员会之间在行使权力的必要程度上仍然存在分歧。

至于私营公司,他们的角色既令人兴奋又复杂。例如,在乌克兰,像微软这样的公司选择与政府结盟。微软在与当局合作的能力方面一直表现出色。20世纪90年代,面对反垄断挑战,该公司与美国政府建立了联系,以促进其利益。微软表现出与美国当局不可否认的合作精神。然而,埃隆·马斯克的星链公司的态度是不同的。我们看到有些公司不接受强迫性的合作,从而做出直接影响美国和欧盟国家安全利益的决定。这是长期转型的开始。预测其演变是复杂的,尤其是随着欧洲和美国政治分歧的加剧,对埃隆·马斯克的看法因各自的政治趋势而大不相同。

Q:你们认为美国如何看待欧洲在全球技术和金融格局中的地位?你们认为美国认为欧洲是这一领域的相关参与者吗?你们认为欧洲真的能在超级大国美国和中国之间的竞争中发挥作用吗?它真的能成为第三方吗?还是必须与美国结盟?

纽曼:坦率地说,乌克兰冲突表明,欧洲无法在军事上独善其身。它依靠美国的武器、军事支持和财政支持来应对冲突,即使冲突发生在其领土上。在某种程度上,战略自主的理念被俄罗斯的军事行动所侵蚀。在此之前,欧洲最初对俄罗斯采取行动持怀疑态度,尽管布林肯在访问欧洲时说这迟早会发生。在军事行动发生之前,奥拉夫·舒尔茨(Olaf Scholz)声称“北溪2号”只是一家商业企业,其存在并不构成地缘战略问题。

这一觉醒是残酷的,它成为欧盟实现真正的地缘经济自主,并重新评估当前战略的催化剂。毫无疑问,这场冲突使美国和欧洲更加紧密地团结在一起,同时重新调整了欧洲对战略自主的思考。

欧盟委员会对地缘经济问题越来越感兴趣。它开始反思欧洲在哪些领域拥有真正的权力,在哪些领域可以在全球范围内发挥重大影响,特别是在与中国或美国的竞争中。今年春天公布的《欧洲经济安全战略》被证明是打击胁迫的主要工具。这不仅仅是建立战术联盟,相反,它是关于如何利用欧洲的力量、内部市场和贸易制度来捍卫自己,并保护自己的全球利益。

欧盟内部观点的多样性让人印象深刻。欧盟委员会似乎将其一些计划与美国的利益保持一致,而与此同时,朔尔茨和马克龙等人物表达了保留意见,质疑这种方法可能过于亲美,以及它与欧洲自身利益的一致性。

现在谈论统一的欧洲立场还为时过早,但我们正在目睹一场变革。这一转变将如何展开是一个令人兴奋的观察主题,特别是在即将举行的委员会主席选举和未来北约领导人的选择方面。这些事态发展是更广泛的欧洲政策的一部分,与跨大西洋政策非常有趣地交织在一起。

Q:中国是《地下帝国》的主要主题之一,尤其是在本书的最后一部分。从这个例子开始,你强调了商业成功如何迅速转化为帝国力量。今天,当我们谈论与中国脱钩或去风险时,主要的论点是我们不应该帮助中国壮大自己。你不认为这主要是为了阻止它建立自己的地下帝国吗?

法雷尔:首先,我想说,我们之所以提出这一层面,是因为我们试图与存在重大阴谋的想法作斗争。战略的结果往往偏离最初的意图。政治是一个面对意外事件的即兴创作问题,最近英国的政治喜剧完美地说明了这一点。

还应注意的是,缺乏公然的阴谋并不意味着“演员”不能更有效地即兴发挥,如果它在市场上获得某种形式的主导地位,它就可能为自己谋利。欧洲人正在努力理解这一观点。当美国警告他们华为的危险时,他们的反应往往是务实的:他们认为,如果中国可能通过华为影响欧洲,那美国也可以这样做。在这种情况下,中美有什么区别?

在我看来,关于构建市场以创造能够充当权力杠杆的有影响力的参与者的更广泛问题尚未得到充分理解。因此,至少在不久的将来,我们似乎不太可能看到一个由少数中央实体统治的世界的形成。而建立一个自主的地下中华帝国的想法似乎更不可信。例如,美国成功地扩大了其影响力,可能是因为它没有明确寻求这样做,或者至少没有被视为这样。相反,他们的目标是建立一个全球网络。

私营公司通过长期利润朝着这一方向发展,但对其行动的潜在影响没有明确的愿景,监管领域除外。美国没有预见到这种情况,如果他们预见到了,结果可能会更难实现。在当前对战略问题的敏感性加剧的背景下,一家独大的情况不太可能发生。相反,我们正在目睹全球经济的碎片化,这与一些人预测的经济脱钩的激进愿景并不完全一致,它是一个由不同国家组成的集团和联盟所形成的失序的世界。欧洲可能更接近美国,尽管如此,我们离一个和谐和清晰的国际秩序图景还很远。

面对这一新局面,各国政府面临着前所未有的挑战,以理解和引导它们必须管理的复杂妥协。他们必须努力减少脆弱性,同时参与国际贸易并抓住机会。在我们最近发表在《外交事务》(The New Economic Security State, Foreign Affairs, 2023 Foreign Affairs.)上的一篇文章中,纽曼和我认为,对美国来说,这意味着国家在理解和调整经济方面发挥了前所未有的强化作用,这一作用不同于冷战和全球化时代。我们正在走向一个“去风险化”的时代,这个词听起来可能是一个诱人的口号,但实际上涵盖了一个极其复杂和难以实现的现实。为了实现这一目标,需要前所未有的政府能力。

Q:关于中国新的金融工具,有很多讨论,旨在做我所说的“制裁疫苗接种”。这一趋势尤其出现在SWIFT替代方案的开发中,如您在书中提到的中国CIPS机制。你认为这些新工具会威胁美国未来制裁的有效性吗?

纽曼:我认为,当人们阅读这本书时,他们的第一个问题是美元是否会失去其作为世界主导货币的地位。我认为亨利和我都非常怀疑美国在这一领域的霸权是否很容易被动摇。

我们认为,美元的主要潜在竞争对手,如欧元或人民币,受到巨大的内部政治限制,使得世界经济转向这两种货币都不切实际。英国脱欧、香港局势或欧洲主权债务危机等事件都证明了阻碍欧洲或中国金融领域国际扩张的局限性。

我们强调的主要关切,涉及到目标国家和地区如何在全球经济中形成不透明的飞地。美国和其他西方国家对这些阴影地区正在发生的活动一无所知。伊朗可能是这种情况的最好例子。尽管受到严厉制裁,但该国仍然依靠复杂的空壳公司网络维持商业活动。这种韧性给伊朗带来了一定的代价,但仍使其能够继续贸易。珍妮特·耶伦(Janet Yellen)在最近的一次演讲中对俄罗斯表达了类似的观点。显然,我们不会停止俄罗斯的石油出口,但设置的障碍意味着莫斯科必须通过非正式渠道承担相当大的成本。

最后,我们的分析表明,制裁的有效性仍然存在,但我们对制裁有效性的理解必须不断发展。这与其说是摧毁目标国家的经济,不如说是增加其结构性成本。决策者真正关心的不是美元替代的威胁,而是这些经济阴影区的出现,目标国家和其他行为体可以在这些阴影区从事应受谴责的行为。

Q:你写道,美国已经变得太强大而无法信任。未来几十年美国的实力会如何?

法雷尔:这一担忧呼应了纽曼关于冲突升级的观点。美国将其权力视为整个世界的善的载体,可能没有意识到它的方式并不总是受到其他国家的欢迎。

而我们则认识到双重风险。一方面,美国和中国之间存在着“采取行动-施加报复”的行为,这可能会导致中美冲突升级。这两种力量发现自己处于一种紧张和冲突的氛围中,就像两只猫可能在最轻微的爪击中互相攻击一样。通过经济相互依存加强和平与合作的旧信念已经过时。必须找到一种在不相互伤害的情况下处理相互关系的方法。

另一方面,美国对于风险的应对开始表现得越来越武断。换言之,但凡那些美国认为对其安全和全球繁荣有必要的权力工具,美国有可能不惜以削弱其他国家对其的信任来使用。我们认为,美国越是放弃自己的原则和限制,就越容易受到伤害,因为它似乎愿意为实现其目标做任何事情。这种看法越根深蒂固,其他国家就越倾向于不转向美国,因为他们面临的是在两个操纵大国之间做选择。

尽管如此,美国仍然受益于法治,这是一项他们没有充分认识到其价值的资产。尽管美国司法不完善,难以获得补救,但行政部门服从法治和律师的核心作用使美国具有高度的可靠性。然而,我们担心,美国在行使权力和追求自身利益的道路上走得越远,而不考虑战略影响,就越会侵蚀其对全球经济的信心这一基本权力形式。这一轨迹可能导致恶性循环,并导致有问题的结果。

Q:西方国家可以制定什么战略来应对来自竞争,特别是意识形态竞争?

纽曼:我们在冷战的大部分时间里都在建设国家安全基础设施和研究专门知识。在全球化时期的大部分时间里,我们在破坏国家思考经济的能力。我们基本上外包了这些问题,认为市场将解决这些问题。因此,在供应链或制裁对国际金融体系的影响等关键领域,各国政府不再有能力和专门知识制定他们想要的政策。

我们呼吁动员有能力的工作人员,确保对这些经济工具的安全管理,避免灾难性错误。必须有合格的专家来监督这些行动。与核时代有一个相似之处,在核时代需要密集的学习过程。最初,主要行为者不清楚如何处理这些新工具,对其使用如何限制,或需要建立怎样的控制机制。这种理解是通过学术界和决策者之间的深入对话发展起来的——我们认为,今天需要一个类似的经济监管过程。

我们正处于一个类似于冷战期间相互确保毁灭时代的转折点。同样,今天必须建立一个规则框架。例如,区分针对“流氓”国家的行动和针对大国的行动的后果至关重要。重要的是要考虑目标和意图。在传统的威慑模式中,目标是防止不必要的行动。相反,目前,美国经常试图直接削弱中国或其他国家的经济能力,这是一个显著的变化。

不能说这些行动不会对我们构成威胁。因此,可以设想一种不同的方法,例如通过联合采购计划为收购欧洲技术提供资金——比如诺基亚和爱立信。这将减少冲突,同时实现相同的目标:改变相关设备的供应商。美国的做法应该优先考虑激励而不是惩罚。

尼古拉斯·穆德(Nicholas Mulder)在其关于经济制裁历史的书中指出,仅进行制裁——使用一根没有“胡萝卜”的“棒子”——会导致一个充满敌意的世界。在我们进一步使用这些惩罚性措施之前,我们必须考虑鼓励合作的激励措施。例如,如果我们希望全球加入对俄罗斯的制裁,仅仅对不遵守这些措施施加惩罚是不够的;必须说服行为者,使他们明白实施这些制裁符合他们自己的利益。

在更广泛的背景下,无论是应对气候变化、针对俄罗斯的措施还是反腐败运动,都必须整合这些可能非常有效的外交政策工具。但与此同时,同样重要的是提供激励措施,即“胡萝卜”,来强化这些目标在国际上的合法性。■ 
                                                                                     
 
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